¿A quién le importa que escriba sobre pérdidas y daños? Fue lo que estuve pensando estos días mientras indagaba, tomaba apuntes y hacía esquemas para esta edición de la newsletter. Si están siguiendo el contexto político argentino, entenderán parte del motivo de mi interrogante. Si no lo están siguiendo de cerca, no traten de comprenderlo en un tweet. Incluso, si uno sale de la locura electoral del país campeón del mundo (perdón, pero es una alegría intacta), en cada país está ocurriendo algún acontecimiento que lidera por sobre todo lo demás. Pero también en cada país hay, hubo o habrá -de nuevo- algún impacto del cambio climático que genere pérdidas y daños.
Desde sequías más prolongadas y olas de calor más frecuentes a temperaturas más elevadas y precipitaciones más intensas con riesgo a inundaciones, el último reporte del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) fue contundente al mostrar que el cambio climático está afectando cada región del planeta de múltiples maneras.
Esto es una realidad y una preocupación para una región como América Latina y el Caribe, con países en desarrollo intentando saldar sus deudas financieras mientras intentan responder a la preparación ante los impactos ya presentes del cambio climático y a los costos que éstos representan. Esto es aún más dramático para las comunidades más vulnerables de la región que quedan aún más expuestas a estos impactos, porque -recordemos- el cambio climático profundiza las vulnerabilidades ya existentes. Este es un tema a defender por los gobiernos de la región por un protagonista que nos viene acompañando desde hace rato y que no será la excepción en esta edición: el dinero.
Definidos por la Escuela de Economía y Ciencia Política de Londres como “las consecuencias negativas de los impactos del cambio climático en el ambiente y las sociedades humanas” -en el desequilibrio de la naturaleza, la infraestructura, las actividades económicas, el bienestar físico y mental-, las pérdidas y los daños son la cara más visible del fracaso que hemos tenido -o, bueno, que han tenido los tomadores de decisión- en la acción ante el cambio climático. Son el resultado de la inacción o acción insuficiente.
Las pérdidas y los daños son el producto de no haber reducido lo suficiente las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para que los impactos del cambio climático sean menores o menos dramáticos, y son el resultado de no habernos adaptado más y mejor a esos impactos. Son la inevitable tercera pata de la acción climática que -sumándose a la mitigación y a la adaptación- emergió en medio de esta crisis antropogénica.
Si en la edición anterior analizamos la importancia que el primer Balance Mundial tendrá para la implementación del Acuerdo de París, en este segundo análisis temático de cuatro en el camino a la COP28 profundizaremos en algunos de los principales desafíos que representarán las pérdidas y los daños en la próxima conferencia climática. Un tema del que todos quieren hacer algo o algunos no quieren que se hagan ciertas cosas, un tema en donde muchos necesitan una acción que quizás no coincide con la que se quiere hacer. Veamos por qué.
El trabajo después del “éxito”. Las pérdidas y los daños -o loss and damage en su versión utilizada en inglés- fueron EL tema de la última COP27 celebrada en Sharm El-Sheikh, Egipto, en noviembre de 2022. Fueron el tema en disputa desde el inicio y fueron la principal conquista sobre el final.
La falta de confianza generada por un mundo desarrollo que promete dinero que no pone sobre la mesa y el escaso avance en las negociaciones de mitigación y adaptación, fueron un empuje natural para que los países en desarrollo exigieran que se establezca un mecanismo de financiamiento exclusivamente para pérdidas y daños, con características distintivas y diferentes a lo ya existente.
Frente a la resistencia del mundo desarrollado -con Estados Unidos como principal bloqueador y con la Unión Europea con una simpática oposición con un mosaico de alternativas a su medida-, el mundo en desarrollo logró lo que no había logrado antes: unirse en un objetivo común. Así, consiguió que las pérdidas y los daños se incluyeran por primera vez en una conferencia climática como tema a trabajar en su agenda. Así fue como obtuvieron un resultado al respecto en la decisión final de la conferencia.
El Plan de Implementación de Sharm El-Sheikh decidió, textualmente, “establecer nuevos arreglos de financiación para ayudar a los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático en responder a las pérdidas y los daños, incluso centrándose en abordar las pérdidas y los daños proporcionando y asistiendo en movilizar recursos nuevos y adicionales, y que estos nuevos arreglos complementen e incluyan fuentes, fondos, procesos e iniciativas dentro y fuera de la Convención y el Acuerdo de París”.
Lo más interesante de esa decisión fue que esos arreglos de financiación incluyen establecer un fondo para pérdidas y daños, el reclamo histórico de los países en desarrollo. Fue un éxito, o una primera conquista.
Esa decisión no se vio acompañada por una mayor ambición en mitigación y financiamiento por parte de los países desarrollados y, si no se actúa en reducción de emisiones y adaptación y si no se moviliza el dinero necesario para ello, no habrá fondo para pérdidas y daños que sea suficiente. Además, con todo lo que ello significó y costó, lo obtenido en Sharm El-Sheikh fue apenas el establecimiento del fondo. Lo que sigue es el trabajo más arduo: definir los detalles para su implementación.
El trabajo más difícil. La conquista de la COP27 incluyó la conformación de un Comité de Transición que, compuesto por 24 miembros -10 de países desarrollados y 14 de países en desarrollo-, guíe y supervise la definición de los detalles para la operacionalización de los nuevos arreglos de financiamiento y el fondo. Desde la COP27 el Comité se ha reunido cuatro veces con vistas a acelerar el trabajo técnico para las decisiones políticas que se tomarán -o tendrían que tomarse- en la COP28.
¿Cómo viene eso? Mmm complejo, muy complejo. Hay muchos, muchísimos temas en disputa en lo que hace al fondo para pérdidas y daños. Intentaré reunir aquí los que, en la conversación con los expertos, se consideran los más cruciales, los de mayor puja, los más conflictivos y los más decisivos.
Quién dirige todo. Los países en desarrollo no sólo vienen peleando por un fondo exclusivo para pérdidas y daños, sino que también saben muy bien lo que quieren que ese fondo sea o, en otras palabras, saben muy bien lo que quieren que ese fondo no sea.
Siempre hablaron de que el fondo sea independiente, es decir, que se estructure bajo el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que responda a la CMA y a la COP, que las decisiones las decida el board del fondo. En otras palabras: que no quede en manos de un grupo selecto de países que tomen las decisiones conforme sus intereses. Pero, claro, eso no es lo que quieren todos los países, especialmente los desarrollados.
Las diferencias sobre este tema saltaron por la borda cuando en la cuarta reunión del Comité de Transición celebrada a mediados de este mes (octubre), algunos países desarrollados -con Estados Unidos a la cabeza- defendieron la propuesta para que el fondo se aloje bajo el Banco Mundial. “Las comunidades no lucharon durante 30 años para obtener un fondo del Banco Mundial, con el que muchas de esas mismas comunidades han estado luchando durante los últimos casi 70 años”, expresó Brandon Wu, director de Políticas y Campañas de ActionAid USA.
Adrián Martínez, director de la organización La Ruta del Clima que trabaja por la justicia climática, explica que un fondo alojado bajo el Banco Mundial sería un gran problema porque las decisiones no serían democráticas ni participativas y porque, por su propia estructura, Estados Unidos tendría el principal control sobre ellas. A ello habría que sumarle la definición por el tipo de ayuda financiera que sería: los préstamos seguirían endeudando a los países y las donaciones no afrontan fondos por responsabilidad ni en base a justicia.
Otros países desarrollados proponen un gris entre ambas opciones: que el Banco Mundial sea una primera transición hacia una conformación más independiente, pero parece que ello tampoco sería una opción. “Tras algunas conversaciones incluso con el Banco Mundial, los países en desarrollo se convencieron mucho más en que el Banco Mundial no puede ser una opción y que se necesita algo independiente”, comparte Harjeet Singh, jefe de Estrategia Política Global de CAN International.
Bajo una gobernanza -esperemos- lo más independiente posible, un fondo necesita ni más ni menos que… money, money, money.
Quién coloca el dinero. Si hay algo transversal al pequeño enorme problema del financiamiento en las negociaciones climáticas es que los países desarrollados -o algunos de ellos- están intentando todas las formas posibles para evadir su responsabilidad histórica ante el cambio climático y ayudar a los países en desarrollo en sus políticas de mitigación, adaptación y -ahora- pérdidas y daños. No solo no cumplen con los compromisos asumidos por ellos mismos -por ejemplo, con los famosos incumplidos US$100 mil millones-, sino que también buscan dirigir la atención a otras fuentes de financiamiento.
“Nos encantaría ver un lenguaje que exprese que los países desarrollados son los que principalmente tienen que contribuir y que otros países lo pueden hacer de forma voluntaria. Pero los países desarrollados no quieren ninguna referencia como tales”, explica Singh y subraya: “Por todas sus acciones de los últimos 30, 50 años es que nos enfrentamos a la crisis en la que estamos. Entonces ellos son legal y moralmente responsables”.
Acá aparece el histórico dilema sobre en qué lugar está China y qué rol debería cumplir. En su presentación como país en desarrollo ante la Organización Mundial del Comercio, China no tendría las responsabilidades de los países desarrollados. Pero dado la potencia en la que se ha convertido, Estados Unidos y la Unión Europea exigen que también sea un país contribuyente al fondo. Desde la delegación china han realizado el año pasado algunas expresiones de estar dispuestos a aportar dinero, pero sin nada concreto en lo que a decisiones en papel respecta.
La aparición del sector privado como contribuyente a llenar el fondo es un deseo de los países desarrollados donde depositar la mirada que solo podría ser válida como una opción complementaria, pero no como excusas que excluyan a los países de sus responsabilidades. Imaginen que, incluso, pretenden que los países menos desarrollados también pongan dinero en nombre de la “solidaridad”. De este nivel de soberbia estamos hablando.
Con la gobernanza y las fuentes de financiamiento bajo discusión, se abre también el interrogante crucial por el destino del dinero.
Quién recibe el dinero, o quién está “más peor”. “Ayudar a los países en desarrollo que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático en responder a las pérdidas y los daños”, dice la decisión tomada en la COP27. Ya en los pasillos de la conferencia muchos me habían dicho que ese “particularmente vulnerables” sería un problema y lo es. ¿Quién es particularmente vulnerable? ¿Quién está “más peor” ante la crisis climática? ¿Quién debe recibir el dinero? ¿Quién dice quién lo debe recibir?
Si el mundo en desarrollo estuvo unido históricamente para alcanzar el establecimiento de un fondo para pérdidas y daños, el mundo en desarrollo tiene el desafío de no responder a los intentos de los más ricos por quebrarlo.
Algo es claro: todos lo necesitan. Algo también es claro: algunos lo necesitan más o con mayor urgencia que otros en determinados momentos. ¿Cómo hacer para que nadie que lo necesita quede excluido? Quizás ahí está la cuestión.
Martínez ve con gran preocupación lo que las discusiones sobre el acceso al financiamiento puedan significar para América Latina. “El tema de la asignación de fondos es un problema en sí mismo. Algunos países quieren que haya pisos de financiamiento para ciertos países -como los países menos desarrollados (LDCs)-, es decir, que un mayor porcentaje del dinero sea para estos ciertos países más vulnerables. Esto dejaría afuera a América Latina porque no nos están viendo como países vulnerables. Esto pondría en peligro el poder recibir fondos”.
Mientras que el mundo desarrollado empuja para que el dinero solo vaya a los países en desarrollo que son “particularmente vulnerables”, varios países están luchando para que se garantice un balance geográfico y temático en su asignación.
Singh considera que no hay que politizar esta discusión buscando una pelea entre regiones o países del mundo en desarrollo. “Todos son vulnerables, todos los países son elegibles para el fondo, pero según los criterios de asignación que se establezcan. Y deberíamos lograr que ningún criterio o marco de asignación excluya a ningún país. En otras palabras, creo que deberíamos discutir que todos los países son elegibles y dondequiera que las personas se vean afectadas según los criterios que acordemos, ellas deben ser apoyadas”.
En septiembre pasado un panel de alto nivel de Naciones Unidas publicó un reporte con recomendaciones para un índice de vulnerabilidad multidimensional que algunos países estarían usando como argumento base para lo anterior. La disputa es triste y real porque, como se dice en la presentación del reporte, “todos los países son vulnerables, pero todos en diferentes maneras”.
- ¿Algo más? Dije que eran muchos y, como seguiremos con la cobertura de aquí a la COP28 y durante desde Dubái, solo voy a mencionar algunos más para tenerlos en cuenta y que se profundizaron en un webinario de Climate Tracker sobre el tema:
- cuán amplia o restringida será la consideración sobre qué impactos del cambio climático hay que incluir a la hora de ayudar económicamente por las pérdidas y los daños que genere,
a través de qué mecanismos se accede al dinero, cómo hacer para que llegue a las comunidades en territorio, cómo garantizar que llegue en tiempo (por ejemplo que haya desembolsos rápido para responder de forma inmediata ante el evento),
de qué cantidad de dinero estaremos hablando, porque se sabe que se necesitan trillones y también se sabe que los países desarrollados no quieren que se defina ninguna cifra en particular (digamos que no les fue muy bien con los US$100 mil millones).
El trabajo que vendrá. Se suponía que en la reciente cuarta reunión del Comité de Transición se presentaría un borrador de las recomendaciones a la COP28 para la operacionalización del fondo para pérdidas y daños. Pero dadas las tensiones que aún hay para definir estos detalles que determinarán, en definitiva, que el fondo sea eficiente o no en su implementación en función de sus objetivos originales, se convocó a una quinta reunión para principios de noviembre (próxima semana) como un último intento para intentar saldar las diferencias y llegar a consensos.
Isatis M. Cintron Rodríguez, director de Climate Trace Puerto Rico, es claro sobre lo que esa reunión debe trabajar, con el fin de que el fondo para las pérdidas y los daños ocasionados por el impacto climático tenga un buen resultado en la COP28: “El Comité de Transición debería sentarse en la mesa con una propuesta que cumpla con las prioridades de las personas vulnerables. Las naciones ricas deben asumir sus acciones y pagar por las pérdidas y daños que nos han impuesto. Estamos observando y no vamos a aceptar nada menos que un fondo que pueda defender un enfoque basado en los derechos humanos, garantice una estructura de gobernanza participativa y compartida, y apoye el acceso directo a las comunidades que más lo necesitan”.
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Si hoy hablamos mucho de dinero, la próxima edición combinará bastante de lo conversado con el rol transversal y protagónico que el financiamiento tiene en las negociaciones climáticas y que tendrá definitivamente en la COP28.
Sé que todo esto suele ser muy técnico, complejo, desafiante y angustiante, así que no olviden escribirme a tais@climatetracker.org con sus consultas, preguntas, comentarios y reflexiones para seguir la conversación.
Les mando un abrazo desde Buenos Aires mientras preparo valijas para un nuevo work & travel en México,
Tais
PD: Hablando de la COP28, los invito a sumarse a la siguiente actividad que tendremos junto a Climate Tracker.
