Durante su campaña electoral, el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva prometió lo que parecía imposible: erradicar la deforestación en todos los biomas. Más recientemente, con la entrega del compromiso climático brasileño (la Contribución Determinada Nacional, NDC) a las Naciones Unidas (ONU), el gobierno no mantiene esa ambición, pero sí se compromete con lo que parece posible: eliminar la deforestación legal y reducir la deforestación ilegal.
La NDC brasileña “incumple desde el inicio la promesa del presidente: asume que la meta de erradicar toda la deforestación en Brasil para 2030 no se alcanzará”, evalúa Claudio Angelo, coordinador de Política Internacional del Observatorio del Clima. Sin embargo, Angelo matiza: “Creo que, en este momento, era lo que se podía prometer”.
A pesar de que la degradación de las áreas naturales avanzó hasta el 33% del territorio en 2023, según MapBiomas, Brasil sigue siendo un «gigante», como lo canta su himno nacional, en biodiversidad y áreas naturales preservadas. Sin embargo, el cambio en el uso del suelo, que implica la pérdida de la cobertura original, es el sector con mayores emisiones en el país, representando el 44% de los gases contaminantes que Brasil libera a la atmósfera. En términos absolutos, el país es el sexto mayor emisor del planeta (cabe destacar que los países de la Unión Europea se contabilizan en conjunto).
Emisiones por sector. Datos: SEEG Brasil.
Aunque en la NDC queda claro que el gobierno no cuenta con la erradicación de la deforestación ilegal para 2030, el compromiso representa un avance y “aún deja una ventana abierta para 2035”, afirma Angelo. Con los planes sectoriales, que serán aprobados a lo largo de 2025 y compondrán el Plan Clima de Brasil, se definirá cómo cada sector de la economía reducirá sus emisiones para cumplir la NDC. En otras palabras, el Plan Clima traducirá la NDC en acciones concretas.
Las NDC son los documentos que cada país presenta en el marco del Acuerdo de París, comprometiéndose a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero como parte de un esfuerzo global para limitar el calentamiento del planeta a un máximo de 2°C, y preferiblemente a 1.5°C.
Brasil fue el segundo país en entregar su documento antes de la fecha límite anunciada por la ONU, que es el 10 de febrero de este año. La entrega se realizó durante la COP29 en Bakú, Azerbaiyán, como parte del esfuerzo del país por demostrar su liderazgo climático, ya que será el anfitrión de la próxima COP.
Por primera vez, Brasil definió una meta de reducción en un rango, es decir, presentó una ambición mínima y una máxima, que, según el Ministerio de Medio Ambiente, es donde se enfocará la política climática. Si logra el recorte máximo previsto, Brasil llegaría a 2035 emitiendo 850 millones de toneladas de CO₂ equivalente. Si el recorte es el mínimo anunciado en la NDC, el país llegaría a 2035 emitiendo 1,05 mil millones de toneladas. Es decir, la NDC se compromete con una reducción que varía entre un mínimo del 59% y un máximo del 67%, en comparación con las emisiones de 2005.
En este cálculo, la preservación de áreas naturales es crucial. “La restauración de la vegetación nativa es un eje fundamental de esta estrategia”, señala un extracto del documento.
“El compromiso del gobierno brasileño es de deforestación cero”, afirma la ministra de Medio Ambiente y Cambio Climático, Marina Silva. En una conferencia de prensa durante la COP29, Silva destacó el peso del fin de la deforestación en la NDC brasileña. “En el pasado, fuimos capaces de lograr una reducción significativa de nuestras emisiones. Si observamos el período desde 2005, evitamos liberar 5 mil millones de toneladas de CO₂ a la atmósfera, la mayor contribución jamás realizada por un país desde el Protocolo de Kioto. Es con base en esta experiencia, que ahora comenzamos a reeditar con la reducción de la deforestación, (…) que combinaremos estrategias para alcanzar este resultado hasta 2035”.
La reducción de la deforestación en la NDC
En su NDC, Brasil afirma que “implementará esfuerzos coordinados y continuos para suprimir la deforestación ilegal y fomentará cada vez más la preservación de la vegetación nativa”, con el objetivo de alcanzar la meta de emisiones netas cero en 2050.
El documento señala que esto requerirá el fortalecimiento de medidas de monitoreo y control. La NDC menciona algunas de las acciones ya aplicadas en este sentido, que llevaron al país a lograr la mayor reducción de la deforestación en la Amazonía desde 2015. Entre ellas, destaca la reanudación y ampliación de las acciones de fiscalización del Instituto Brasileño de Medio Ambiente (IBAMA) y del Instituto Chico Mendes para la Conservación de la Biodiversidad (ICMBio), con la implementación de embargos remotos. Esta medida utiliza imágenes de alta resolución para identificar la supresión ilegal de vegetación nativa, permitiendo que los organismos ambientales responsables impongan medidas administrativas cautelares de manera remota. Esto transforma el panorama de fiscalización, ya que las inspecciones en campo son limitadas y las áreas a supervisar son vastas y de difícil acceso. Para dimensionar el problema, antes de la adopción de esta medida, entre 2019 y 2021, casi la totalidad (98%) de las más de 200 mil alertas de deforestación validadas por MapBiomas mostraban indicios de ilegalidad. Sin embargo, solo el 7% de ellas fueron objeto de alguna acción.
“Cuando se controla la deforestación ilegal en la Amazonía, es casi como si se estuviera afectando también los factores que permiten la deforestación legal. Al desarticular esta economía criminal en la región, es posible reducir drásticamente, o incluso eliminar por completo, la deforestación”, señala Angelo sobre la importancia de los resultados obtenidos.
El gobierno también menciona en la NDC la aprobación en 2023, en la cámara técnica para la asignación de tierras públicas rurales federales, de más de 9,5 millones de hectáreas para estudios de nuevas unidades de conservación o áreas de concesiones forestales. Además, se ha establecido la prohibición de acceso a créditos rurales para áreas deforestadas ilegalmente y la creación del programa “Unión con Municipios”, que prevé transferencias federales de hasta R$ 785 millones (aproximadamente US$ 133 millones) para acciones ambientales, siempre que se reduzca la deforestación.
El financiamiento adicional es una parte fundamental de la estrategia brasileña. El documento afirma que, además de las medidas de monitoreo y control, será necesario “establecer incentivos positivos para hacer económicamente viable la conservación y restauración de la vegetación nativa en propiedades rurales privadas”.
Esto se debe a que el Código Forestal brasileño establece una obligación de conservación del 80% en la Amazonía, pero solo del 35% en el Cerrado, que actualmente es el bioma más deforestado del país, representando más de la mitad de la pérdida de vegetación nativa en 2023. Por lo tanto, incluso si Brasil logra erradicar la deforestación ilegal, miles de hectáreas aún podrían ser deforestadas dentro del marco legal.
Marta Salomon, especialista sénior del Instituto Talanoa, señala que el documento menciona los incentivos económicos como parte del esfuerzo para eliminar la deforestación. Estos incentivos son necesarios, explica, “para lograr que los productores rurales que tienen autorización legal para deforestar, según el Código Forestal (especialmente en el Cerrado, donde la deforestación avanza sin control, aunque haya disminuido), opten por preservar la vegetación. Y para ello, tendremos que contar con el pago por servicios ambientales, cuya ley aún no ha sido reglamentada”, subraya.
Modificar el Código Forestal en este momento no es una opción: aunque tiene fallas, es una legislación sólida que ayuda a proteger los biomas brasileños. “Ningún gobierno con sentido común haría eso en el Congreso que tenemos”, advierte Angelo.
En la NDC, el gobierno destacó las acciones dirigidas al Cerrado, que resultaron en una reducción del 25,7% en las tasas de deforestación en 2024, en comparación con 2023. Se mencionaron el lanzamiento del Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación e Incendios en el Bioma Cerrado (PPCerrado), el aumento de los embargos remotos por parte del IBAMA, la intensificación de la fiscalización, la restricción del acceso a crédito rural en áreas deforestadas ilegalmente y la participación de líderes del agronegocio en la estrategia de combate a la deforestación en el Cerrado, aunque sin detalles sobre cómo se llevó a cabo esta articulación.
El gobierno aún no ha anunciado cómo (o con qué monto) pretende convencer a los propietarios de tierras de renunciar a su “derecho” de deforestar. El escenario financiero se volvió aún más complicado tras el fracaso de las negociaciones en la COP29, en Azerbaiyán, donde la meta de financiamiento acordada quedó en 300 mil millones de dólares (aproximadamente 1,76 billones de reales) hasta 2035, un billón de dólares (o 5,88 billones de reales) menos de lo que los países en desarrollo demandaban en conjunto.
En una entrevista con CNN, el embajador André Corrêa do Lago, nombrado presidente de la COP30, afirmó que Brasil “tendrá la misión de diseñar una estrategia de financiamiento hasta la conferencia en Belém”, pero reconoció que “no será posible saltar de 300 mil millones a 1,3 billones de dólares en un año”.
El país también sigue apostando por el fondo Tropical Forests Forever (TFF, por sus siglas en inglés), propuesto por Brasil en la COP28 en Dubái, con el objetivo de recaudar 250 mil millones de dólares (aproximadamente 1,47 billones de reales). La rentabilidad neta del fondo serviría como fuente de pago para los países tropicales, que podrían acceder a él si mantienen la deforestación por debajo de la tasa establecida. Silva declaró que ahora el objetivo es “crear un proceso colaborativo entre los países» para la construcción del fondo. La reactivación del Fondo Amazonía también se menciona en la NDC.
Brasil también se comprometió a garantizar “celeridad y seguridad jurídica en procedimientos administrativos y procesos judiciales en materia ambiental y climática”, regularización de tierras y el incentivo a la conversión de nuevas áreas agrícolas “prioritariamente a partir de pastizales degradados”. Una investigación realizada por la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa) identificó más de 28 millones de hectáreas de pastizales con niveles de degradación intermedio y severo, con alto potencial para el cultivo agrícola. Si fueran utilizadas, esto aumentaría en un 35% la superficie total cultivada con granos en el país en relación con la cosecha 2022/23, sin necesidad de deforestar áreas preservadas.
“Mucha restauración forestal”
“Toda la modelización del Plan Clima prevé que necesitaremos una gran cantidad de restauración forestal”, señala Salomon. En la NDC, la meta hasta 2030 es restaurar 12 millones de hectáreas. “Es la misma meta de nuestra primera NDC. No la cumplimos y ahora estamos restableciendo el mismo objetivo”, explica.
El Plan Nacional de Recuperación de la Vegetación Nativa (Planaveg) fue revisado, se presentó durante la COP16 de Biodiversidad en Colombia y se menciona en la NDC. La primera versión del plan se lanzó en 2017, pero en los años siguientes, bajo el gobierno de Jair Bolsonaro, el país experimentó un debilitamiento de las políticas ambientales, lo que llevó a que el Planaveg fuera eliminado de la versión de la NDC presentada en 2021.
La recuperación de ecosistemas es una parte clave del esfuerzo, principalmente debido a la fragmentación de las áreas conservadas, lo que genera mayor vulnerabilidad y pérdidas en la fauna y la flora. “Los datos científicos disponibles y las proyecciones indican que el país puede recuperar pasivos ambientales sin perjudicar la producción y el suministro de alimentos, fibras y energía”, señala el documento.
El Marco Global de Biodiversidad de Kunming-Montreal, adoptado en la COP15 de Biodiversidad, establece, entre sus metas, la restauración del 30% de los ecosistemas degradados.
La NDC también menciona el llamado Arco de la Restauración en la Amazonía, una iniciativa anunciada en la COP28 que busca unir esfuerzos para restaurar 6 millones de hectáreas de bosque en la Amazonía hasta 2030, y 24 millones de hectáreas hasta 2050, en cincuenta municipios de siete estados amazónicos que han sufrido mayor degradación. Se estima una inversión de 200 mil millones de reales (aproximadamente 34,01 mil millones de dólares).
El agro puede limitar las ambiciones en las metas de deforestación
Será el Plan Clima el que determinará si Brasil realmente buscará reducir las emisiones como está previsto en la NDC. El plan sectorial del agronegocio, el sector que más deforesta, será clave para tener claridad sobre ello. “Esperamos que los planes sectoriales apunten a las 850 MtCO₂e. Si esto ocurre, especialmente en el sector agropecuario, tendremos una señal clara de que el gobierno habla en serio”, afirma Angelo.
Sin embargo, el camino será “un parto difícil”, en palabras de Salomon. Antes de la divulgación de la NDC, el diario Folha tuvo acceso a una carta firmada por 13 grandes empresarios del agronegocio y dirigida a la Secretaría Nacional de Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente. En ella, cuestionaban el compromiso de eliminar la deforestación para 2030. El texto advertía sobre la necesidad de “cautela en la ampliación de ambiciones” y sostenía que “en lugar de aumentar los compromisos del sector agropecuario en términos de reducción de emisiones, deberíamos avanzar en estrategias y propuestas para fortalecer la agenda de adaptación”.
El agronegocio fue responsable del 28% de las emisiones brutas de Brasil, sin contar aquellas relacionadas con la deforestación, que se contabilizan en la categoría de cambio en el uso del suelo. Solo por fermentación entérica (el metano liberado por el ganado), se emitieron 405 millones de toneladas.
Las decisiones del Plan Clima sobre deforestación y agropecuaria tendrán un impacto directo en la cantidad de reducción que deberán asumir otros sectores. “Quienes están a cargo de la modelización, el Instituto COPPE de la UFRJ, han insistido en las reuniones de debate sobre esta modelización: cuanto menor sea la deforestación, menor será la carga de reducción para los otros sectores. Pero si hay deforestación remanente, habrá que aplicar reducciones más estrictas a los demás sectores”, explica Angelo.
Todos los sectores aumentaron sus emisiones el año pasado, lo que indica la dificultad de las negociaciones. Si se mantiene la ambición de eliminar la deforestación ilegal y reducir la deforestación legal, los otros sectores ganarán margen de maniobra y más tiempo para la transición. “Si yo fuera la industria o el sector del transporte, estaría haciendo una campaña gigantesca por la deforestación cero”, concluye Angelo.
Bosque en pie
“La forma en que se aborde la deforestación para alcanzar [hasta] 850 MtCO₂e tendrá que ser mucho más rigurosa que para [hasta] 1,05 GtCO₂e. La segunda opción permitiría más de 10.000 km² de deforestación por año en todos los biomas, mientras que la primera permitiría más de 5.000 km²”, señala un informe del Observatorio del Clima.
Los expertos consultados coinciden en que la NDC con una meta en rango ya es el resultado de una disputa interna, especialmente entre los ministerios de Medio Ambiente, la Casa Civil y Agricultura y Ganadería, sobre cuánta vegetación nativa el gobierno pretende mantener en pie.
Con eventos climáticos extremos cada vez más intensos debido al aumento de la temperatura global, otros problemas ambientales derivados de la pérdida de vegetación nativa también se agravan. “Si seguimos deforestando, alcanzaremos varios tipping points (puntos de no retorno). Un ecosistema es resiliente hasta cierto punto; si se supera ese límite, colapsa. Y entonces se afecta el régimen de lluvias, todo está conectado. Si seguimos con este ritmo de deforestación, el problema no es solo una cuestión de contabilidad de emisiones”, advierte Salomon.
La especialista destaca que, además de las medidas de fiscalización y control, lo que realmente determinará el éxito del Plan Clima serán aquellas políticas que fomenten una economía que se beneficie directamente de la conservación de los bosques.
“Porque así se frena la deforestación, no por la vía del castigo. Y esto aún no se ha planteado. Seguimos preguntándonos, ¿dónde está el plan nacional de bioeconomía? Debería haberse publicado en 2004 y aún no ha sucedido. ¿Dónde está la reglamentación del pago por servicios ambientales? Todavía no se ha implementado”, reflexiona.
Con la expectativa puesta en la COP30, la primera conferencia climática celebrada en la Amazonía, Brasil debe concluir sus planes sectoriales y rendir cuentas: hasta qué punto logrará la conservación, si realmente cumplirá con su NDC y si renovará su compromiso en la lucha contra el calentamiento global. Queda por ver cuán grande será “el gigante” ante este desafío que no es nada pequeño.
