Durante 2023, dos proyectos renovables fueron suspendidos. En mayo del año pasado, la compañía Enel Colombia informó a través de un comunicado sobre la suspensión indefinida de la construcción del parque eólico Windpeshi, en La Guajira, que tendría la capacidad de generar hasta 205 megavatios de energía. La decisión, indicó la empresa, se basó en “la imposibilidad de garantizar los ritmos constructivos del proyecto”.
Solo unos meses después, la compañía francesa EDF Renewables anunció su retiro de dos proyectos solares, que se desarrollarían en Cundinamarca, por “retrasos significativos” en los permisos y licencias ambientales por parte de entidades locales, informó la compañía. Su decisión también tuvo en cuenta otros factores, como la reforma tributaria de 2022, que impactó las rentabilidades de los proyectos, según la empresa.
Aunque las circunstancias alrededor de la decisión de suspender estas dos operaciones son distintas, lo cierto es que sí reflejan una situación que afecta a varios proyectos renovables en Colombia: sus retrasos.
De acuerdo con un informe reciente de la Asociación de Energías Renovables Colombia (SER Colombia), solo el 35 % de los proyectos de fuentes de energía renovable no convencional (FNCER), como la eólica o solar, programados para entrar en operación entre 2023 y 2024, avanzan sin problema para cumplir con sus cronogramas. El 65 % de los proyectos están adelantando trámites, “varios de ellos con retrasos importantes”.
En el país, indicó la asociación, acelerar su entrada es importante, particularmente, por la declaratoria del fenómeno de El Niño. Este generaría escasez de agua, lo que podría poner en riesgo la generación de electricidad en el país, pues cerca del 70 % está respaldada en la energía hidroeléctrica.
Pero, además, el retraso es importante ante el llamado de la Agencia Internacional de Energía (AIE) sobre el despliegue de energías renovables. Si los países del mundo quieren limitar el aumento de la temperatura mundial a 1.5 °C por encima de niveles preindustriales para 2100, ha reiterado el organismo, entonces varias cosas deben suceder.
Solo el 35% de los proyectos de energías renovables no convencionales, programados para entrar en operación entre 2023 y 2024, avanzan sin problema, según informe de SE Colombia.
La capacidad instalada de energía renovable mundial, por ejemplo, debería triplicarse para 2030. “Ampliar la capacidad renovable a esta escala evitaría unos 7.000 millones de toneladas de emisiones de CO2 entre 2023 y 2030. Esto sería comparable a eliminar todas las emisiones actuales de CO2 del sector eléctrico chino”, afirmó la AIE.
En ese sentido, los retrasos en los proyectos renovables también ponen en duda la capacidad del país de acelerar la transición energética justa, una de las banderas del Gobierno del presidente Gustavo Petro.
¿Qué ha causado los retrasos?
Entender las razones detrás de los contratiempos que han afectado varios proyectos no es una tarea sencilla. Después de todo, como explica Jonathan Sánchez, ingeniero químico y especialista sectorial y corporativo en cambio climático y biodiversidad de WWF Colombia, hay muchos condicionantes que las empresas pueden tener en cuenta al evaluar si suspenden o no un proyecto. El riesgo financiero o reputacional, la viabilidad a mediano o largo plazo o el relacionamiento con las comunidades aledañas son solo algunos de los factores, indica.
Pero hay otras situaciones que constituyen obstáculos, según los actores que participan en el sector. Un informe de 2015 de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME) identificó que el ordenamiento jurídico para promover las fuentes convencionales de generación de energía es más robusto y completo, en comparación al de las FNCER.
Otro de los retos que identificó la AIE en su revisión de la política energética del país es que no hay suficientes incentivos para que el sector privado desarrolle “productos tecnológicos novedosos y mejorados que compitan en el mercado mundial”. A pesar de que Colombia cuenta con beneficios tributarios para la promoción de proyectos renovables, como la deducción de la renta por el 50 % de la inversión realizada, algunos actores insisten que estos no bastan o son difíciles de obtener.
Algunos de los factores que influyen en los retrasos de proyectos renovables son el riesgo financiero o reputacional, la viabilidad a mediano o largo plazo y la relación con las comunidades locales.
Un estudio que recogió las experiencias de representantes de las empresas de renovables encontró que el 67 % de los empresarios encuestados no tenía claridad sobre el procedimiento requerido para acceder a los beneficios. “Para los empresarios, la modificación reglamentaria constante y la alusión a distintos documentos técnicos dificultan tener claridad al respecto”, concluyó el análisis.
La AIE también enumera los procesos de obtención de permisos y licencias y la oposición a los nuevos proyectos de generación como otros obstáculos. Lo que sí es claro para Carlos Manuel Guerra, abogado y académico que ha asesorado a empresas en el desarrollo de proyectos renovables en La Guajira, es que se han presentado dificultades en todos los aspectos. “Los cronogramas que estaban establecidos hasta el momento no habían contemplado las condiciones sociales, regulatorias, económicas y ambientales, entonces claramente los proyectos no van a poder cumplir con los plazos”, indica.
Y los problemas con los retrasos no se limitan únicamente a los desaciertos de un par de actores. “Si todos los actores vienen fallando, lo que se necesita replantear es el proceso completo”, opina Guerra.
Los líos con la licencia ambiental
Uno de los reclamos recurrentes este año es que las licencias y permisos ambientales son complejos y han retrasado el desarrollo de proyectos renovables.
En este contexto, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (Anla), en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Ministerio de Minas y Energía, está preparando un proyecto de decreto que modificaría el proceso de licenciamiento ambiental para las renovables.
Rodrigo Negrete, director de la Anla, ha informado que este proyecto busca “darle más fuerza, transparencia, oportunidades y celeridad a procesos” de licenciamientos ambientales para proyectos de renovables y líneas de transmisión eléctricas. Aunque todavía no es público el borrador de la iniciativa, Negrete ya reveló uno de sus puntos centrales: se buscará cambiar el plazo máximo para entregar un licenciamiento ambiental.
Actualmente, este es de 90 días. La meta, según el director de la Anla, es acortar el tiempo a la mitad, dejando el plazo en un máximo de 45 días. Esto le genera dudas a varios conocedores del tema, pero antes de abordarlas, es importante explicar cómo funciona el proceso para obtener una licencia ambiental en Colombia.
Ante los reclamos por las licencias y permisos ambientales, se presentará un proyecto de decreto que modificaría el proceso para las energías renovables.
La normativa del país estableció que la licencia ambiental es necesaria para cualquier obra o proyecto que genere una afectación o impacto al ambiente. Si es un proyecto pequeño o mediano, la licencia se debe solicitar a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), y, si es grande, la Anla es la encargada de hacer el proceso.
En palabras sencillas, después de que un proyecto es inscrito, los desarrolladores deben realizar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Este debe incluir, entre otras cosas, la delimitación del área de influencia del proyecto, su descripción y la identificación de los impactos ambientales que pueden ser causados, que pueden ser mitigados, corregidos o compensados.
La autoridad competente, entonces, entra a evaluar el EIA, entre otras cosas, y determina si otorga o no la licencia ambiental. Sánchez de WWF Colombia indica que, aunque existen buenas prácticas en este proceso de licenciamiento, muchas veces “queda a criterio de los evaluadores si la información recogida es suficiente” para indicar el impacto de los proyectos renovables sobre el ambiente.
Desde WWF creen que acelerar los trámites de licencia ambiental no sería una buena opción ante los impactos que pueden ocasionar estos proyectos.
El investigador fue revisor de un informe publicado por la iniciativa CLEANaction, que evaluó el impacto de distintos tipos de energías renovables, como la solar, eólica, hidroeléctrica y la bioenergía. Aunque la gran conclusión del documento es que estas energías son, en general, mejores para la biodiversidad que el gas, carbón o petróleo, también resaltó que tienen efectos diferenciados y que algunas de ellas pueden representar mayores riesgos.
Por esta razón, desde WWF, indica Sánchez, no consideran que acelerar los trámites de licencia ambiental sea una buena opción en Colombia, como plantea el proyecto de decreto que propondría el Gobierno. “Se estaría sacrificando la rigurosidad ambiental y, aunque se está planteando como un debate de asegurar seguridad energética por encima de lo ambiental, la naturaleza no está en contra de nada, todo se tiene que realizar de manera armoniosa”.
El experto resalta que el licenciamiento ambiental para proyectos renovables sí tiene un limitante. Hasta el momento, el país no cuenta con términos de referencias o “lineamientos generales” para la elaboración de los estudios de impacto, definidos por la autoridad ambiental como la Anla o CAR en Colombia, junto al Ministerio de Ambiente.
Es decir, son una especie de requisitos mínimos y estandarizados que deben presentar los desarrolladores de proyectos renovables. Negrete, de la Anla, informó que la entidad está trabajando en construir estos términos de referencia para las FNCER, pero el panorama sigue siendo poco claro para las empresas.
Sin embargo, Joanna Barney, investigadora de Indepaz quien ha seguido de cerca el desarrollo de parques eólicos en La Guajira, indica que acelerar la licencia ambiental “es un contrasentido sin tener la licencia social”. Y es que, como añade Sánchez, el escenario que ha generado mayores retrasos para varios proyectos renovables no está relacionado con el licenciamiento ambiental, sino con un paso previo: el proceso de concertación y consulta previa con las comunidades locales.
Las dudas con los procesos de consulta previa
El proyecto de Colectora es un buen ejemplo para vislumbrar algunas de las conflictividades sociales que pueden surgir a la par del desarrollo de proyectos renovables. Llamado como las “venas” de la transición energética, Colectora será la obra que “sacará” la energía generada por parques eólicos en La Guajira al Sistema Interconectado Nacional (SIN), por medio de subestaciones y líneas de transmisión.
Estas recorrerán un total de 470 km entre los departamentos de La Guajira y Cesar, por lo que el proceso de consulta previa que realizó el Grupo Energía Bogotá (GEB), empresa encargada del proyecto, incluyó 235 comunidades indígenas y afrocolombianas, ubicadas en 14 municipios y casi 65 veredas.
De acuerdo con Diego García, gerente del proyecto, este proceso de consulta previa fue el factor determinante para explicar el retraso de Colectora. Hasta junio de este año finalizó la consulta previa del proyecto, pero este ya lleva años de atraso. Inicialmente, se iba a entregar en noviembre de 2022, pero, según dijo la empresa a principios de este año, sus estimaciones indican que el primer tramo del proyecto entraría en operación hacia el segundo semestre de 2025.
En el caso de Colectora no solo fue un desafío la cantidad de comunidades incluidas en la consulta previa, sino la etapa de negociación en sí. “En general, los escenarios de negociación entre empresas y comunidades wayuu, por ejemplo, no han funcionado con reglas de juego claras”, explica el abogado Guerra.
A las reglas de juego a las que se refiere van desde acuerdos sobre cómo y cuánto compensar a cada comunidad wayuu hasta las formas en que el pueblo indígena puede relacionarse con las empresas para que estas “entiendan mejor cómo funciona su organización social y tomar decisiones con base en ellos”, precisa Guerra.
Y es que, en el caso particular de La Guajira, uno de los epicentros de la transición energética, la falta de claridad sobre la relación del pueblo wayuu con su territorio y sus formas de representación ha implicado varias dificultades en la realización de las consultas previas.
Un caso conocido es el de La Guajira, donde la falta de claridad sobre la relación del pueblo wayuu con su territorio y sus formas de representación ha implicado varias dificultades en las consultas previas.
Barney pone el siguiente ejemplo para explicar solo uno de los obstáculos: cuando una empresa decide realizar un proyecto renovable, debe consultar a las comunidades étnicas, representadas por una figura en específico. Lo que sucede, indica la investigadora, es que es común que los representantes wayuu consultados no son los líderes ancestrales facultados para tomar decisiones sobre el territorio.
Esto sucede porque, dentro de unas listas de representantes que ha recopilado el Ministerio del Interior, figuran líderes tradicionales. “Entonces, al llegar al territorio a realizar la consulta, aparecen las autoridades que realmente toman la decisión. Eso ha generado muchos conflictos y la sensación de que no se está concertando con quien en realidad se debe”, explica.
Remediar estos problemas no tiene una solución sencilla, pero líderes y académicos locales han expresado algunas claves para abordar los principales puntos de tensión. Por ejemplo, la ONG Nación Wayuu ha seguido algunos procesos de consulta previa, para acompañar a las comunidades locales y garantizar condiciones de conocimiento equilibradas sobre el impacto de los proyectos para mejorar la transparencia en el proceso.
Líderes, comunidades e instituciones se han organizado para promover la toma de decisiones informadas y la transparencia en los procesos de consulta previa.
Para Guerra, otra clave está en establecer reglas de juego claras para tener en cuenta los derechos étnicos en el proceso de la consulta previa. Después de todo, señala, en el país hay una “ausencia de reglamentación” en los derechos de los grupos étnicos sobre la consulta previa.
“El Congreso no ha legislado sobre el derecho a la autonomía, a la jurisdicción, al territorio, todos relacionados con el derecho a la consulta previa y se ha limitado a los pronunciamientos de la Corte Constitucional. Esto quiere decir que estas reglas se han dado caso a caso, a medida que llegan a la Corte”, explica el abogado.
En ese escenario, entonces, no existe una unificación de las reglas comunes para el proceso de consulta previa, sino que depende de los ajustes del entendimiento de la Corte Constitucional sobre el tema.
Hace un año, en el marco del anuncio del Gobierno colombiano de la construcción de una hoja de ruta para la transición energética justa, delegados de comunidades wayuu le entregaron al Ministerio de Minas y Energía unas peticiones para la realización de proyectos renovables.
En su comunicado, incluido como parte de una investigación más amplia de Barney, mencionan seis puntos con sus solicitudes. Entre estas, está una petición para que el Gobierno realice nuevamente todos los procesos de consulta previa de los proyectos renovables en ese territorio y otra para que se reconozcan las autoridades ancestrales como las figuras de representación del pueblo wayuu.
Esencialmente, explica Barney, “lo que están pidiendo es tener más tiempo para reorganizarse y construir un modelo distinto para la entrada de estos proyectos. Si se pasa por encima de las solicitudes de las comunidades wayuu, las pérdidas sociales podrían ser inconmensurables. Es tiempo también de que el país mire más allá de La Guajira para realizar estos mega proyectos”.
