La necesidad de un proceso de evaluación y obtención de permisos ambientales con mayor eficiencia es una realidad transversal para los distintos sectores políticos, gremios e instituciones en Chile. Sin embargo, los proyectos de ley presentados por el gobierno de Gabriel Boric para enfrentar este desafío han generado una gran resistencia desde las organizaciones de la sociedad civil y la academia, quienes han denunciado que el enfoque principal no está puesto en la eficiencia del sistema, sino en favorecer a los titulares de los proyectos.
La “permisología” es un concepto que se ha instalado en el debate público chileno, y que hace referencia a la totalidad de los permisos que deben obtener los titulares, ya sean sectoriales o ambientales, para poder operar sus proyectos. Durante los últimos meses se le ha dado especial énfasis a cómo funciona el proceso de evaluación ambiental, cuyos plazos de aprobación o rechazo, según la Base de Datos Abierta del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) estuvieron entre los 200 y 1.680 días en el último año, incluyendo los tiempos legales de la institucionalidad ambiental y los plazos tomados por los titulares para complementar información.
En ese sentido, la directora de Fundación Terram, Flavia Liberona, plantea que la idea de la “permisología” viene desde una narrativa que busca mezclar el proceso de evaluación ambiental con la obtención de permisos sectoriales que han existido desde hace décadas, con el objetivo de ejercer presión para flexibilizar las normativas, cuando en realidad son los titulares de los proyectos quienes no entregan la información adecuada para que los procesos avancen.
“Estos largos tiempos de tramitación se confunden con que el titular entregó, o más bien no entregó información suficiente, entonces, recibe una cantidad de preguntas para completar la información y se toma el tiempo para responderlas. Los servicios públicos tienen tiempos súper acotados (para responder), que están definidos en la legislación. Uno ve en la tramitación de los proyectos que los silencios se dan cuando los titulares deben completar la información para que el proyecto pueda ser calificado favorablemente. Además, aquí hay un enredo, una confusión entre un tipo de permiso (sectorial) y otro tipo de permiso (ambiental), y también yo diría que un objetivo de flexibilizar la normativa”, afirma Liberona.
En Chile, el titular de un proyecto que tenga impactos ambientales tiene que enfrentarse a dos tipos de permisos: los sectoriales ambientales (PAS), y los sectoriales (PS) correspondientes a otros organismos.
En el caso de los PAS, toda su tramitación está agrupada dentro del mismo Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA). Esto se estableció como tal en la ley, particularmente, para generar un proceso más eficiente que pudiese medir impactos ambientales de forma centralizada.
Por otro lado, los PS son permisos que corresponden a otros organismos del Estado y que, por ende, tienen sus propios mecanismos de obtención y plazos. Estos permisos no forman parte de la evaluación ambiental de un proyecto.
Cabe mencionar, que además, existen permisos mixtos, en los que el SEIA se encarga únicamente del contenido ambiental.
¿La “permisología” afecta la carbono neutralidad?
Desde las empresas energéticas, se ha planteado que existen una serie de proyectos de transición energética “estancados” debido a la evaluación ambiental. El director ejecutivo de La Asociación Gremial de Generadoras de Chile, Camilo Charme, comentó en su exposición en la Comisión de Medio Ambiente en el Senado que para alcanzar la carbono neutralidad en Chile se necesita duplicar la capacidad solar, sextuplicar la eólica y quintuplicar la de almacenamiento. Sin embargo, en el último tiempo, los proyectos ligados a estas materias han sido mayoritariamente rechazados por el sistema, incluyendo largos plazos de tramitación.
“Nos dimos cuenta en los últimos años que la aprobación de proyectos en nuestro sector ha decaído en un 70% y los plazos de evaluación han aumentado en un 32%, entonces, este proyecto es muy interesante y es necesario que estemos acá”, afirmó.
Por otro lado, en la prensa se han dado una serie de ejemplos de proyectos que vendrían a contribuir al cambio de fuentes en la matriz energética, pero que se han “frenado” debido al proceso de evaluación. Uno de ellos es la Central de Bombeo Paposo, cuyo objetivo era generar y almacenar energía a través del bombeo de agua desde un estanque en el sector de Paposo, ubicado al norte del Puerto de Taltal.
El caso tuvo opiniones divididas entre la empresa titular del proyecto, la autoridad evaluadora y la comunidad indígena changa, siendo esta última sumamente contraria al proyecto, debido a los posibles impactos para el ecosistema y maritorio de Paposo, lugar que alberga más de 100 especies de flora, de las que más del 50% son endémicas de Chile.
El SEA afirmó que existía una falta de información en los posibles impactos del proyecto, haciendo especial énfasis en la falta de levantamiento de información respecto a flora y fauna y los posibles impactos a las comunidades indígenas, por lo que le dieron término anticipado a su tramitación.
Tras el término, el caso terminó con la salida del director del Servicio de Evaluación Ambiental de Antofagasta (SEA) de ese entonces, Ramón Guajardo, lo que generó cuestionamientos a la directora del SEA, Valentina Drurán, de parte de los funcionarios del Servicio, quien le solicitó la renuncia a Guajardo semanas después del término del proyecto.
Colbún, por su parte, emitió un comunicado de la empresa que afirmó que la resolución de la autoridad era poco coherente y contenía errores formales evidentes, cuestiones que iban en sentido contrario a dar señales claras y certeza jurídica para el avance de los proyectos.
El proyecto finalmente no insistió en su instalación.
Gobierno de Boric busca acelerar los tiempos
El Gobierno presentó dos proyectos de ley para responder a la presión por la demora de los proyectos: el Sistema Nacional de Permisos y el proyecto Evaluación Ambiental 2.0. Este último, apoyado transversalmente por partidos políticos y gremios empresariales, es el más cuestionado por organizaciones socioambientales y de la sociedad civil.
El proyecto, a rasgos generales, busca agilizar los tiempos de la evaluación ambiental a través de una serie de modificaciones a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, cuya discusión se ha centrado mayoritariamente en los cambios al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).
Para el director ejecutivo de la Asociación Chilena de Energía Solar (ACESOL), Darío Morales, revisar la institucionalidad y la burocracia del sistema era un proceso necesario para equilibrar la protección medioambiental con el avance del desarrollo productivo del país.
“Es necesario que la ley ambiental sea actualizada a los nuevos tiempos y a la nueva tecnología, por eso me parece muy relevante la discusión que se está llevando a cabo. Parte de este proceso de actualización va a implicar, entonces, hacer modificaciones que permitan destrabar algunas cosas que hoy día, a nuestro juicio, no se están realizando como corresponde, pero siempre pensando en que hay que mantener y reforzar la protección ambiental. Esto no significa tener que derribar todos los permisos y que los proyectos tienen que desarrollarse a toda costa. Los proyectos tienen que desarrollarse, nuestra legislación ambiental tiene que cumplir el objetivo de proteger nuestro medioambiente, pero también tenemos que coincidir ese objetivo con el desarrollo productivo y el desarrollo económico”, afirma.
Por otro lado, agrega que si bien los proyectos siempre pueden ser mejorables, la discusión que se ha dado ahora ya es relevante para el avance de este tipo de materias.
“Siempre se pueden encontrar cosas que perfeccionar, eso es lo interesante del debate democrático que se está dando en el Congreso. Se están presentando las distintas visiones y yo tengo la confianza de que en ese debate vamos a llegar a ciertos consensos. Probablemente, el proyecto que salga no sea de la entera satisfacción de uno o de otro, pero por lo menos va a ser el resultado de una discusión que es extremadamente necesaria que se esté dando, que lleva años y con la que todavía no hemos logrado llegar a buen puerto. A mi juicio esto va en la línea correcta. Siempre van a haber matices pero lo peor que podemos hacer es dejar las cosas como están”, agrega.
Al respecto, para el académico y coordinador del curso Gobernanza de los Comunes de la Universidad de Chile e investigador de la Red de Pobreza Energética, Julián Cortéz, la transversalidad política y la simplicidad con la que se acogió el concepto de permisología debe ser objeto de mayor reflexión, más aún cuando existen proyectos de ley en discusión que han surgido a partir de este discurso.
“Cuando hablamos de permisología, primero, debemos preguntarnos ¿para quién? Y de alguna manera también preguntarse, ¿qué consecuencias puede tener? ¿A quién beneficia? Esas preguntas, actualmente, no están en este debate. Solamente se asume que la permisología es una especie de capricho del Estado para entrabar proyectos, no hay ninguna otra reflexión, y esa simplicidad del concepto te lleva a que, claro, se imponga muy fácilmente y de manera acrítica sin hacernos cargo de lo sesgado que puede estar respecto a otros procesos sociales y políticos que también convergen en este problema. Y eso, lamentablemente, también lo asumió el gobierno”, afirma.
Una de las propuestas que ha generado mayor controversia ha sido la creación del Procedimiento de Urgencia, lo que permitiría reducir el tiempo de la tramitación de proyectos que tengan como objetivo particular reducir efectos adversos sobre el medio ambiente, o generar efectos positivos sobre el mismo.
Dicha reducción, hasta ahora, sólo consistiría en reducir los tiempos legales de la institucionalidad, pero no es parte del escrito del proyecto de ley ni ha sido parte del debate en el Congreso la forma en que esto se llevaría a cabo.
Para Cortéz, estas ambigüedades forman parte de una técnica legislativa muy común en Chile, sin embargo, plantea que las organizaciones y actores sociales deben estar atentos, ya que el debate de los decretos que puedan ir aterrizando la ley carecen de un carácter público.
“La idea de las famosas leyes marco, donde se establecen los lineamientos generales y se hacen las bajadas a través de decretos. Esos decretos, generalmente son decretos supremos, que los dictan los mismos ministerios. Y ahí es donde, precisamente, yo creo que debe estar también la suspicacia de las distintas organizaciones que están observando el proyecto, porque, por un lado, vamos a tener una normativa que en términos generales va a decir vamos a privilegiar proyectos que mitiguen el cambio climático, en donde puede caber promover la transición, pero los detalles precisamente estarán en estos famosos decretos supremos, y allí yo creo que es donde se pone difuso el tema, porque el debate ya no es público en el sentido de que puedes revisar actas, ver videos, ir a las sesiones, etc. Si no estás dentro de esa estructura de poder, no solo dentro del ministerio, sino que todos los lobbies que hay dentro de eso, no puedes saber el contenido de la discusión”.
Ahora bien, desde las organizaciones de la sociedad civil, se ha acusado que el debate de la “permisología” y el proyecto de Evaluación Ambiental 2.0 se está debatiendo desde una perspectiva de eficiencia que solo está haciéndose cargo de los tiempos de evaluación, y no necesariamente de un buen funcionamiento del sistema.
Para el abogado de ONG FIMA, Felipe Pino, existen varios problemas en el proyecto, entre los que destaca la apertura de la idea de proyectos que generen efectos positivos o negativos en el medio ambiente, y los sesgos en el origen del proyecto debido a que el tiempo es el único parámetro que se está usando para medir eficiencia, e incluso no siempre los tiempos de demora son dentro del proceso de evaluación.
“El procedimiento de urgencia es algo que nos entrampará aún más ¿Por qué? Porque nos vamos a sacar los ojos peleando cuáles son los proyectos que aportan o no aportan a solucionar el cambio climático, nos vamos a detener incluso en ese momento. Todavía ni siquiera vamos a estar hablando del proyecto en sí mismo. Vamos a estar apelando la admisibilidad que se va a dar. Y el proyecto en general, no es la estrategia más óptima para mejorar la eficiencia porque en los proyectos de más larga demora, no solo está su proceso de evaluación, sino que tiene que ver también con la judicialización” afirma.
Además, plantea que existen una serie de sesgos en la interpretación política de cómo debiese operar el SEIA, en donde se asume que su tarea debe estar centrada en aprobar proyectos.
“Hay, incluso, un error y un sesgo primario de entender el sistema de evaluación ambiental como un sistema que está hecho para mejorar y aprobar proyectos, y no para rechazarlos, por lo tanto, todo proyecto que pase por el SEIA debe mejorarse lo suficiente para que sea aprobado, lo que me parece un error. La responsabilidad de presentar un proyecto bueno es del titular, el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental tiene que evaluar imparcialmente, porque, además, los titulares tienen el beneficio absoluto de mejorar y presentar sus proyectos todas las veces que quieran. En el fondo, en vez de decir ‘esto está malo’, vuelva a ingresarlo, tenemos que nosotros dar las propuestas para que el titular las incorpore y eso es, a mí parecer, una administración ineficiente, no solamente del tiempo, sino de los recursos”.
Al igual que FIMA, existen más de 200 agrupaciones, centros de estudios y comités ambientales que han mostrado su preocupación por el debate y el proyecto, cuyos principales puntos se agruparon en la declaración pública en rechazo al proyecto de ley del gobierno, cuyas principales críticas apuntan a un retroceso en la institucionalidad ambiental.
En particular, la declaración sentencia que: “Con estas modificaciones es claro que el Ejecutivo ha renunciado a sus ideas originales. Cuesta comprender que el contexto actual de crisis climática y ecológica, de la cual Chile se encuentra entre los países más vulnerables, y con la enorme cantidad de conflictos socioambientales que cada día se levantan en nuestras comunidades, este gobierno decida ir en el sentido opuesto a lo que dicta la lógica. Pudiendo promover un proyecto que establecía certezas, fortalecía la institucionalidad para evaluar de mejor manera los impactos sinérgicos y acumulativos, y potenciaba la agilidad del sistema tanto a favor de las comunidades como de la inversión, se ha optado por la negociación fácil a costa del medioambiente”.
Para Cortéz, en cuanto a proyectos de transición energética, esto incluso podría traducirse en coartar el componente de justicia al proceso, dada la posible reducción de estándares ambientales y el desbalance entre intereses individuales y colectivos.
“Apurar esto puede significar una reducción de los estándares ambientales, y también sociales respecto a cómo se tramitan los proyectos. Se debiese hacer una evaluación de los trámites que son necesarios e indispensables y cuáles no. Ahora se están agarrando todos los trámites y se están simplificando. Además, ha habido una asimetría respecto a privilegiar los intereses individuales por sobre los colectivos. O sea, partiendo esta pregunta, permisología, ¿para quién? Decir, bueno, ¿esto afecta o no? ¿O va a acentuar una brecha entre los derechos individuales en desmedro de los derechos colectivos?”, plantea.
