Embora o marco legal das Eólicas Offshore (parques de geração de energia eólica instalados no mar) tenha sido sancionado em janeiro de 2025, a arquitetura operacional do setor ainda está em construção no país. E, às vésperas da entrega da primeira proposta de decreto regulamentar, estabelecida pelo Governo Federal para maio deste ano, ainda não há definição sobre cessão de áreas marítimas, licenciamento ambiental adaptado à realidade offshore e nem modelos de contratação de energia.
Em 1° de abril de 2026, o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) aprovou resolução que estabelece diretrizes para regulamentação do marco legal. Segundo o divulgado pelo Ministério de Minas e Energia (MME), a resolução estabelece distância mínima de 12 milhas náuticas (aproximadamente 22 quilômetros) para a instalação dos parques eólicos, podendo ser revisada com base em estudos técnicos. A resolução também promove a integração entre ministérios e agências reguladoras, como Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), Agência Nacional de Petróleo (ANP), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e Marinha com o objetivo de criar segurança jurídica e um ambiente favorável a investimentos.
Para o próximo mês estão previstos a elaboração do decreto regulamentador, o detalhamento do fluxo de aprovações para a Declaração de Interferência Prévia (o DIP, documento que avalia como um projeto pode entrar em conflito com outros usos já existentes no espaço marinho, sendo uma prévia do licenciamento ambiental) e a entrega de um relatório com diagnóstico e plano de ação interministerial.
«Antes da lei das eólicas offshore havia pedidos que cobriam quase toda a costa, com sobreposição de áreas. O marco legal foi importante porque estabeleceu as regras – não se pode simplesmente chegar no mar e pedir uma licença sem a definição sobre o que está sob sua responsabilidade», explica Suely Araújo, coordenadora de Políticas Públicas do Observatório do Clima e ex-presidente do Ibama.
O passo mais aguardado é a cessão onerosa das áreas – processo pelo qual o governo define quais faixas do oceano serão concedidas a empresas para o desenvolvimento de parques eólicos, mediante pagamento ou compensação financeira. Porém pela complexidade da operação, isso ainda deve demorar.
Araújo destaca ainda outro ponto que demandará tempo: a lei exige o Planejamento Espacial Marinho (PEM), que é um documento desenvolvido pela Marinha do Brasil em conjunto com o Ministério do Meio Ambiente e Mudança Climática (MMA), responsável por organizar o uso do ambiente marinho. Esse instrumento orientará a definição de áreas aptas, com objetivo de reduzir conflitos socioambientais e oferecer segurança jurídica aos investidores. Porém, devido à complexidade técnica das análises do fundo do mar, a previsão é de que o PEM seja concluído apenas em 2030. «Não dá para esperar, por isso está sendo discutido um ‘instrumento equivalente'», explica Araújo. Isso significa que o mercado deve arrancar antes da finalização da análise mais completa.
O Brasil ainda apresenta avanços modestos, com foco em projetos-modelo, que funcionam como base de estudo para uma progressão industrial, sem qualquer parque eólico offshore efetivamente operando. Roberta Cox, diretora de Políticas Brasil do Global Wind Energy Council (GWEC), uma organização internacional que reúne empresas, associações e instituições ligadas ao setor de energia eólica, estima prazo de 8 a 10 anos, a partir da cessão das áreas exploradas, para que um parque comercial de fato (com dezenas de turbinas e viabilidade econômica) esteja em funcionamento: «se a cessão onerosa sair este ano, teremos o início da operação por volta de 2034 ou 2035.»
Para Giovanna Burgos, defensora pública do estado do Rio Grande do Norte e autora de uma dissertação sobre justiça energética na eólica offshore, o marco legal expõe, até agora, uma assimetria estrutural.
“A lei tende a priorizar investidores, embora não de forma absoluta ou explícita no texto. A prioridade não decorre de uma cláusula que diga ‘o investidor vem primeiro’, mas de regras mais claras para acesso à área e salvaguardas mais abertas para direitos das comunidades. Não é uma lei contra as populações locais, mas desenhada primordialmente para organizar o mercado, esperando que as correções de justiça venham depois”, afirma Burgos.
Cox avalia que o MME, a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e o Ibama têm procurado referências de boas práticas internacionais e tentado adaptá-las ao Brasil. “A busca é por leilões que não sejam apenas pelo maior preço pago, mas que sejam beauty contest (que levem em consideração outros atributos além do retorno financeiro, como empresas com expertise, projetos com perfil socioeconômico e ambiental favorável), garantindo conhecimento técnico e assegurando que quem ganhar a área vai de fato levar o projeto para frente”, explica.
Em junho de 2025, o Ibama emitiu a primeira licença prévia para um projeto de energia eólica offshore no Brasil. O Sítio de Testes de Aerogeradores Offshore prevê dois aerogeradores instalados a cerca de 20 km da costa de Areia Branca, em profundidade de 7 a 8 metros no mar — um de 8,5 MW e outro de 16 MW. Conduzido pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial do Rio Grande do Norte (SENAI-RN), com uma aliança industrial que será formada através de edital, o modelo, criado pela empresa espanhola Esteyco e licenciado no Brasil pela DOIS A Engenharia, tem como objetivo gerar dados e desenvolver o setor, não produzir energia comercial em escala.
«É uma possibilidade de gerarmos conhecimento e informação sobre um setor que pode deslanchar nos próximos anos», afirmou Claudia Barros, diretora de Licenciamento Ambiental do Ibama, na data de aprovação da licença.
Rodrigo Mello, Diretor Regional do SENAI-RN e do Instituto SENAI de Inovação em Energias Renováveis (ISI-ER), explica que o projeto tem duas fases. “A primeira, de elaboração dos projetos básicos e executivos, dura de 14 a 18 meses; a segunda, de construção, montagem e comissionamento, tem prazo equivalente. No total, a planta estará operacional entre 28 e 36 meses após o início formal”, afirma.
O cronograma do projeto-piloto vem sofrendo alterações quanto aos prazos do edital para a definição da aliança industrial. “As negociações com os parceiros financiadores começaram em dezembro, mas o processo vem sendo adiado porque o fluxo decisório dessas multinacionais (com sedes na Alemanha, China, Japão, Estados Unidos e Espanha) é lento e exige detalhamentos jurídicos que dependem das matrizes. A expectativa é de conclusão em cerca de 60 dias”, ressalta Mello.
Burgos tem críticas ao projeto-piloto. Na avaliação dela, a licença concedida pode normalizar um padrão perigoso para uma implementação justa de parques eólicos offshore, com riscos de baixa exigência social em projetos comerciais futuros. “A análise técnica e jurídica do Centro de Referência em Direitos Humanos do Semiárido (CRDH Semiárido) do Rio Grande do Norte identificou ausência de participação social efetiva, adoção de modelo simplificado de licenciamento e uso de estudos considerados superficiais e insuficientes para um empreendimento pioneiro, com potencial de inaugurar precedentes para todo o litoral brasileiro”.
Pecém como hub estratégico de energia verde e eólicas offshore
O estado do Ceará é o que mais tem atraído o interesse dos investidores. São 16 projetos previstos para a região na lista de licenciamento ambiental de eólicas offshore do Ibama. No total existem 59 solicitações de instalação de parques eólicos offshore na costa brasileira.
O interesse se deve às atrativas circunstâncias da região. “O Nordeste brasileiro concentra algumas das melhores condições do mundo para a geração de energia no oceano: vento constante, sem rajadas e mar muito calmo”, explica Cox.
No Ceará também está prevista a construção do maior empreendimento conectado ao desenvolvimento da energia offshore já anunciado para o Brasil. Trata-se do hub (um polo que integra diversas iniciativas e empresas semelhantes) de hidrogênio verde no Complexo Industrial e Portuário do Pecém (CIPP).
A expectativa é aproveitar a energia renovável da região — incluindo a prevista com a instalação das eólicas offshore —, e a estrutura do porto, para a produção e escoamento de hidrogênio verde, combustível renovável com mercados em potencial, sobretudo na Europa. Porém, com as incertezas do mercado internacional, além da falta de mais infraestrutura suficiente, como linhas de transmissão, os projetos avançam mais lentamente do que o esperado.
Em nota, o Banco Mundial (BIRD) reconheceu que os primeiros investidores dependem de uma demanda estabelecida para ter estrutura financeira viável e que a maior parte dessa demanda vem do mercado externo, por causa das regulações e políticas da Europa e da Ásia — mercados cujos planos de importação permanecem sujeitos a mudanças políticas.
«O hype do hidrogênio verde está caindo globalmente. Até o ano passado, era a justificativa principal para a entrada em massa da eólica offshore no país, mas com a chegada dos data centers surgiu uma nova narrativa», destaca a pesquisadora Adryane Gorayeb, Coordenadora do Observatório da Energia Eólica da Universidade Federal do Ceará (UFC).
Em julho de 2025, o Banco Mundial aprovou um financiamento de US$ 134 milhões para infraestrutura compartilhada no hub do Pecém — incluindo US$ 90 milhões de empréstimo do BIRD, US$ 9 milhões de doação do Liveable Planet Fund e US$ 33,5 milhões de empréstimo e US$ 1,5 milhão de doação do Climate Investment Funds, por meio do programa de Integração de Energia Renovável (REI).
De acordo com o BIRD, o objetivo é resolver o problema de interdependência entre oferta e demanda: sem infraestrutura, não há demanda; sem demanda, não há infraestrutura. Ao assumir parte do custo de implantação com recursos públicos, o projeto pretende reduzir o risco de entrada para os produtores privados.
Para Burgos, o risco é o Pecém se tornar um enclave verde-exportador, isto é, um polo tecnicamente sofisticado e financeiramente atraente que organiza a transição em favor de cadeias globais de alto consumo energético, sem democratizar de forma proporcional os ganhos sociais e territoriais. «A pergunta distributiva não é se o empreendimento ‘gera desenvolvimento’ em abstrato, mas quem controla o destino da energia, da água, da terra, da costa e da renda produzida.»
O caso do pecém expõe contradições ainda não resolvidas sobre impactos ambientais das eólicas offshore. O Ibama, em nota à reportagem, reconheceu que a implantação desses empreendimentos exige avaliação criteriosa de impactos, listando, entre eles: «interferência em rotas de navegação e áreas de pesca, alterações em habitats marinhos, riscos à avifauna, emissão de ruídos subaquáticos durante as fases de instalação e potenciais impactos socioeconômicos sobre comunidades tradicionais e atividades pesqueiras.»
Gorayeb indica que falta literatura especializada que possa orientar decisões técnicas. «Não existem estudos preliminares sobre como a instalação dessas turbinas vai afetar os nossos ecossistemas, a estrutura social e o uso do mar tradicional e ancestral pelas comunidades que já existem na costa», denuncia Gorayeb. “Não se sabe como a industrialização do mar e a entrada de milhares de turbinas nesses territórios vai impactar esses modos de vida, que envolvem milhares de famílias e têm relação direta com a nossa segurança alimentar», afirma, lembrando que mais de 70% dos peixes consumidos no Brasil vêm da pesca artesanal.
João Batista dos Santos, o Tita, pescador artesanal de Camocim (Ceará) e integrante da Articulação Povos de Luta do Ceará (ARPOLU), enumera os riscos para quem depende do mar para sobreviver: o ruído subaquático gerado pelas turbinas, capaz de desorientar tartarugas marinhas, golfinhos e baleias; a interferência eletromagnética dos cabos de alta potência, que pode interromper rotas migratórias de peixes, como a serra, o camurim, o camurupim e a cavala; e a escavação do fundo do mar para cravar os pilares das estruturas, que pode soterrar recifes de coral — fundamentais para a reprodução de centenas de espécies.
«Nossas embarcações são a vela, e quem veleja depende da posição do vento. Não se navega em linha reta, é preciso fazer bordejadas, ir de um lado para outro, e com os parques no caminho, isso se torna impossível», explica Tita.
O Ibama reconhece que a criação de áreas de exclusão em torno dos aerogeradores pode restringir o acesso a zonas tradicionais de pesca, resultando no deslocamento das atividades e na redução da produtividade pesqueira. Dessa forma, Araújo observa que é preciso mapear onde essas turbinas eólicas estarão: “se os parques ficarem muito próximos da costa, em locais onde pescadores tradicionais trabalham, haverá conflito”.
A situação é especialmente grave para o povo Anacé, cujas aldeias ficam a poucos quilômetros do Complexo do Pecém. Paulo Monai Anacé, liderança da Grande Aldeia Kauype, relata que sua comunidade não foi consultada sobre nenhum dos grandes empreendimentos de hidrogênio verde e data center planejados para o território. «Não é compreensível que as pessoas que estão de frente com o monstro, com o dragão, não sejam ouvidas. Por haver aqui uma comunidade indígena, deveria ter sido observada a lei – Artigos 231 e 232 da Constituição, que tratam da nossa existência, e a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que garante o direito à consulta livre, prévia e informada.», afirma.
Segundo o líder Anacé, na região próxima ao Pecém existem sete aldeias, com mais de 800 famílias, enquanto no ciclo mais próximo são 27 comunidades e mais de 3 mil famílias. As comunidades sofreram com impactos de obras do Porto ao longo da história e temem que os problemas se repitam com o desenvolvimento da infraestrutura para as eólicas e para o hub de hidrogênio verde. «O cemitério do Cambeba, com origem em 1630, está cercado pelo Complexo do Pecém e com acesso restrito. Fecharam o caminho por onde nós passávamos, agora temos que dar uma grande volta. O cemitério continua lá porque lutamos muito: eles queriam retirar tudo e levar os corpos para outro lugar. O mesmo não aconteceu com o cemitério dos anjos, tão antigo quanto o do Cambeba, onde eram enterradas as crianças. Passaram com a Estrada das Pedras (Estrada do Cauípe) por cima dele, e hoje é onde circulam caminhões com material para o hidrogênio verde, os data centers e tantas outras coisas», afirma.
Para Burgos, o Brasil avançou em organizar a fronteira do investimento, mas não organizou com a mesma intensidade a justiça da ocupação marítima.
Araújo afirma que, apesar da importância genuína das offshore para a transição, existe um limite inegociável: «Não se pode fazer eólica prejudicando ou explorando diretamente as comunidades. O grande desafio é ter condicionantes socioambientais que realmente enfrentem os problemas gerados — e os pescadores precisam ser ouvidos».
Além da legislação adequada, avanço depende de infraestrutura e da superação de desafios financeiros
O Plano Decenal de Expansão de Energia 2035, da EPE, aponta que a infraestrutura é um desafio central para o crescimento de projetos de geração de energia renovável, exigindo expansão significativa da rede de transmissão. A conexão de parques offshore ao sistema elétrico demanda investimentos robustos em linhas, subestações e integração com a rede existente.
O relatório Cenários para o Desenvolvimento de Eólica Offshore no Brasil, elaborado pelo Banco Mundial em colaboração com o MME e a EPE, estima que o país pode alcançar uma capacidade técnica superior a 1.200 gigawatts (GW) em projetos de turbinas no mar — volume várias vezes superior à atual capacidade total instalada do sistema elétrico nacional. Mas aponta que, num cenário otimista, seriam instalados 96 GW de eólicas offshore até 2050 no Brasil, o que corresponderia a apenas 7% de uso da zona econômica exclusiva. Esse entrave ocorre devido aos custos elevados em comparação com outras fontes renováveis.
Além disso, o histórico recente revela um grau de especulação presente no setor. Dos mais de 100 processos de eólicas offshore protocolados no Ibama até 2025, metade foram arquivados ou cancelados. Gorayeb contextualiza: «Nos primeiros anos, quando eu pesquisava os CNPJs das empresas que estavam no sistema, encontrava algumas com capital social de R$ 10.000. Como uma empresa desse porte vai construir algo que custa bilhões? Essas empresas entram no sistema, garantem uma posição e depois vão revendendo essas posições. Isso movimenta o mercado financeiro, mas não garante que nada seja construído».
