El 21 de noviembre de 2024, el posible conflicto de interés era evidente, pero muy pocas personas estaban al tanto. Ese día se formalizó el cambio normativo que beneficia a Guacolda —la central termoeléctrica más grande de Chile—, y el funcionario público que diseñó la modificación estaba postulando a un alto cargo ejecutivo en la organización gremial de la que la empresa que la opera, Guacolda Energía, forma parte.
En sigilo, y aparentemente sin informar a las autoridades del gobierno, el funcionario Alex Santander estaba participando de un concurso para convertirse en el nuevo Gerente de Estudios de Generadoras de Chile, la gremial que agrupa a las principales empresas energéticas del país. Ese concurso se resolvió poco después, el 18 de diciembre, y Santander selló su futuro laboral. Pero entonces tampoco hizo pública su decisión.
Para esa fecha ocupaba una de las jefaturas del Ministerio de Energía y siguió recibiendo a empresas que formaban parte de Generadoras, como si nada hubiera pasado. Los registros de lobby indican que entre fines de noviembre de 2024 y enero de 2025, cuando concretó su renuncia al gobierno, Santander sostuvo al menos seis reuniones con representantes de empresas que forman parte de Generadoras.
Un año después, el mismo Santander estaba al otro lado del mesón. El mismo registro de lobby reporta que ahora acude al Ministerio de Energía como lobista de las empresas generadoras, incluyendo a Guacolda, la beneficiada con el cambio normativo que él ayudó a impulsar. En esas citas ha conversado con funcionarios públicos que eran sus compañeros de trabajo hasta pocos meses antes.
Esta historia comenzó a tejerse cuando en 2019 el entonces Presidente Sebastián Piñera impulsó el proceso de descarbonización en Chile. El objetivo era, y es, reducir la huella del carbón en la generación eléctrica del país, logrando el cierre o reconversión voluntaria a otras fuentes de energía de 28 centrales termoeléctricas a carbón. Ese plan fue mantenido por el gobierno que lo sucedió, el de Gabriel Boric, y fue ahí que Alex Santander comenzó a ser influyente.
Desde su cargo como jefe de la División de Planificación Estratégica y Desarrollo Sostenible del Ministerio de Energía (por el que percibía un salario de US$8.700), participó de las instancias técnicas donde se elaboró la nueva norma de emisiones para las termoeléctricas. También tenía a su cargo el Plan de Descarbonización que impulsaba el gobierno. Por ello era un actor clave para las empresas.
Su influencia se hizo sentir en la elaboración de la norma que define los límites para las termoeléctricas que siguen operativas en Chile. En ese diseño hubo un artículo que tuvo un destinatario obvio: la termoeléctrica Guacolda, que opera en Huasco, en la Región de Atacama, y que, según sus propias cifras, posee una capacidad instalada de 760 Mw y aporta el 3,1% de la generación de la energía en Chile.
Guacolda busca reconvertirse pasando de generar energía con carbón a un sistema mixto de co-combustión de carbón y de amoniaco verde. Esa solución le permitiría reducir las emisiones de dióxido de carbono (CO2), uno de los gases de efecto invernadero que causan la crisis climática global, aunque aumentaría las de óxido de nitrógeno (NOx). Por eso, tal y como estaba quedando la nueva norma de emisión, que bajaba de 500 a 200 mg/nm3 el límite máximo para el NOx, el plan propuesto por Guacolda podía verse obstaculizado.
Fue entonces que el gobierno chileno elaboró un artículo transitorio que terminó beneficiando a Guacolda, como cuenta esta otra investigación realizada por esta alianza periodística. Ese punto en la norma establece que aquellas plantas que utilicen combustibles sólidos (carbón) y que informen su reconversión, podrán emitir hasta 350 mg/nm3 (miligramos por metro cúbico normalizado, que es una unidad de medida para la emisión de gases) de NOx, al menos hasta 2040. Hasta hoy no hay ninguna otra termoeléctrica que busque reconvertirse utilizando una mezcla de carbón con amoniaco verde. Solo Guacolda. (Ver la nota ‘El “traje a la medida” con el que la termoeléctrica Guacolda quiere seguir operando más allá de 2040’).
Según quienes participaron de ese diseño, el principal impulsor de la solución a la medida fue Alex Santander Guerra, magíster en Ciencias de la Ingeniería Eléctrica de la Universidad Federico Santa María.
Santander pudo pasar sin escalas de fiscalizador a empleado de la asociación que representa los intereses de las cinco empresas que poseen termoeléctricas a carbón porque en Chile no existe una norma que limite las puertas giratorias de funcionarios públicos para evitar conflictos de interés. Eso sí, para Santander podría existir un reproche administrativo. Cuando las autoridades del Ministerio de Energía se enteraron de su cambio laboral, ordenaron el inicio de un sumario para investigar el episodio. Esa indagatoria sigue vigente.
Alex Santander no respondió preguntas de esta alianza periodística sobre su rol en la redacción de la norma ni su paso a la gremial donde Guacolda Energía, la empresa dueña de la central beneficiada por el artículo en la norma de emisiones, ha sido la sexta o séptima mayor aportante durante los últimos cinco años, según el balance de Generadoras de Chile. La gremial defendió que su gerente de estudios “no desempeñaba un cargo afecto al sistema de Alta Dirección Pública, por lo que su transición laboral se encontraba sujeta a las reglas generales aplicables”.
Estos son los hallazgos más importantes de este reportaje de Reportea que hace parte de la investigación colaborativa y transfronteriza Las Ruinas del Carbón sobre el fin de la energía a base de carbón en América Latina, que lidera el Centro Latinoamericano de Investigación Periodística (CLIP) y que reúne a doce medios.
La puerta giratoria
El cambio de trabajo del líder del Plan de Descarbonización generó sorpresa en los pasillos del gobierno chileno.
Según indicaron dos personas que ocupaban altas jefaturas en el gobierno cuando Alex Santander renunció a su cargo, este no informó cuál sería su próximo destino laboral. Pero cuando el entonces ministro de Energía Diego Pardow se enteró de su nuevo puesto, solicitó acelerar su salida, según informó El Mostrador.
Antes de irse del gobierno, Alex Santander formaba parte del Comité Operativo donde se discutió la nueva norma de emisiones, y también de una mesa de trabajo paralela, integrada exclusivamente por técnicos de los ministerios de Energía y de Medio Ambiente, donde se revisaron con lupa cada uno de los artículos de la nueva norma. Ese fue su espacio de incidencia en la nueva política pública.
El 28 de enero de 2025, Santander publicó un mensaje en su cuenta en LinkedIn anunciando su salida del ministerio:
“Mediante este mensaje quisiera informarles que, tras casi 7 años de trabajo en el Ministerio de Energía Chile, he tomado la -siempre difícil- decisión de culminar mi etapa profesional en esta gran y honorable institución, principalmente por motivos familiares”, indicó Santander. En ese post no informó de su próximo destino laboral, aunque el cronograma aportado por Generadoras de Chile indica que en ese momento ya lo tenía claro.
Santander asumió en febrero de 2025 como gerente de estudios de la gremial de las empresas que generan energía, según su mismo perfil de LinkedIn. Una de las trece empresas asociadas a la gremial es Guacolda Energía SpA, que opera la central de Guacolda. Además, el gerente general de Guacolda Energía, Marco Arróspide, forma parte del directorio de la organización.
La página web de Generadoras de Chile informa que Alex Santander también es el encargado del comité regulatorio de la gremial. Esa es una área que él conoce bien, considerando los más de seis años que formó parte del Ministerio de Energía, la contraparte directa de las empresas generadoras en el Estado.
El ex alto funcionario ahora también es lobista
El 2 de diciembre de 2024, cuando Santander ya estaba postulando al cargo de Gerente de Estudios de Generadoras de Chile, recibió a esa organización gremial en la oficina de gobierno que ocupaba entonces.
La cita está anotada en el registro público de lobby, y allí se indica que la reunión comenzó a las 10 de la mañana. Por las generadoras asistieron Macarena Álvarez (gerenta de sustentabilidad), Laura Contreras (gerenta jurídica) y una gestora de nombre María Traub. El registro solo indica que conversaron sobre el “anteproyecto Estrategia Nacional de Transición Socioecológica Justa”.
Entre fines de noviembre de 2024, cuando ya estaba postulando a su nuevo cargo en Generadoras de Chile, y enero de 2025, participó en otras cinco reuniones con empresas que forman o entonces formaban parte de la gremial. Los registros públicos indican que en ese periodo se juntó dos veces con representantes de AES, también en dos ocasiones con lobistas de Colbún, y una vez con ejecutivos de Engie.
Santander ha seguido apareciendo en los registros de lobby, pero ahora al otro lado del mesón. En el año y dos meses que lleva como empleado de la organización gremial, aparece como parte en 17 reuniones con autoridades estatales que clasifican como actividades de incidencia política o lobby, según el registro de lobby chileno. Al menos cinco de estas fueron con sus excompañeros del Ministerio de Energía.
El 25 de septiembre del año pasado se juntó con Johanna Monteiro, jefa de la División de Mercados Eléctricos de la Subsecretaría de Energía. En el reporte de esa reunión solo se indica que se habló de “servicios Complementarios en el Sistema Eléctrico Nacional”. Volvió a reunirse en otras dos ocasiones con ella durante el segundo semestre de 2025, ahora en su calidad de lobista de las generadoras.
Santander compartió con Monteiro mano a mano cuando aún era un funcionario público. En 2023 ambos estuvieron al frente del Plan de Descarbonización, según muestran notas del propio Ministerio de Energía.
De hecho, cuando se despidió del ministerio, Santander señaló que Monteiro era una “gran amiga”: “No puedo dejar de mencionar a mis colegas directos. Grandes personas, y excelentes profesionales, en particular a mis grandes amigas con quienes me tocó co-liderar los temas en que aporté durante los últimos años: Cecilia Dastres, Johanna Monteiro, Fernanda Riveros, María Helena Lee y Marcela Zulantay. Mis mejores y sinceros deseos de éxito en todos los desafíos”, escribió.
El 22 de octubre del año pasado, Santander asistió nuevamente a las oficinas del ministerio para reunirse con el entonces ministro de Energía, Álvaro García. Entonces, según el registro público, el tema fue el “proceso Tarifario de Precio de Nudo Promedio” y le acompañaron representantes de las empresas energéticas Colbún, EDF Andes e Innergex. El 10 de diciembre de 2025, cuando volvió a reunirse con el ministro García para conversar sobre “procesos regulatorios en curso de la industria eléctrica”, lo acompañaron Camilo Charme y Laura Contreras, gerente ejecutivo y gerenta de cumplimiento de la gremial, respectivamente
En la mayoría de sus citas en calidad de lobista, Santander concurrió junto a otros ejecutivos de Generadoras de Chile.
Además de asistir como lobista a cinco reuniones en el Ministerio de Energía, Santander participó en otras 12 citas con funcionarios públicos en representación de las generadoras. Según el registro público de lobby sus principales contraparte fueron la Comisión Nacional de Energía (en nueve ocasiones), la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (dos reuniones) y la Subsecretaría de Hacienda (un encuentro).
Santander conoce a la perfección el funcionamiento del sistema de lobby legal en Chile, porque mientras fue un alto funcionario público del Ministerio de Energía él mismo era considerado por la ley de lobby como un sujeto pasivo que debía informar de sus reuniones con actores del sector privado que debían ser catalogadas como de lobby. El mismo registro público de transparencia indica que como funcionario de gobierno participó entre 2022 y 2025 en 203 reuniones consideradas de lobby.
Esta alianza periodística buscó a Alex Santander desde el 30 de abril a través de Generadoras de Chile. Por solicitud de su coordinadora de comunicaciones, enviamos un cuestionario con 13 preguntas, incluyendo si mantuvo conversaciones sobre el posible trabajo mientras era funcionario público, si se inhabilitó de alguna decisión o discusión relacionada a empresas asociadas a la gremial en ese período y si informó de posibles conflictos de interés al salir del Ministerio. Reiteramos esas mismas preguntas en un mensaje por LinkedIn el 7 de mayo. Hasta la fecha de publicación Santander no había respondido. (Puede ver el cuestionario acá).
Generadoras de Chile respondió a Reportea que “el proceso se inició durante la segunda mitad de noviembre de 2024 y culminó el 18 de diciembre de ese mismo año” y lo describió como “un proceso colegiado de selección profesional y en el que participaron diversas candidaturas” y en el que “Guacolda no tuvo participación alguna”. Añadió que “su incorporación se produjo una vez finalizadas sus funciones públicas respectivas, conforme a la normativa vigente”. (Vea aquí las respuestas completas).
El traje a la medida de Guacolda
La central termoeléctrica a carbón de Guacolda forma parte de Generadoras de Chile desde que se formó la organización gremial. Hasta 2021 figura en los reportes de la organización como parte de las centrales que eran propiedad de The AES Corp., pero desde 2022, cuando la gigante norteamericana ya había vendido el proyecto a un grupo de inversionista chilenos, pasó a aparecer como integrante con nombre propio: Guacolda Energía SpA, que es el nombre de la sociedad que ahora controla el negocio.
Según el reporte anual de 2022 publicado por Generadoras de Chile, ese año Guacolda Energía aportó 81,7 millones de pesos chilenos (unos US$96.000, según el valor de cambio de entonces), para el funcionamiento de la gremial. La cifra aumentó un poco en los años siguientes: 113,8 millones (unos US$136.000) en 2023; 110,2 millones (US$116.000) en 2024 y 107,2 millones (US$112.000) el año pasado, según cifras proporcionadas por la gremial a esta alianza periodística, dado que Generadoras de Chile no ha publicado sus reportes anuales en los últimos tres años. En esos cuatro años, Guacolda fue la sexta o séptima mayor aportante de la gremial.
Los cambios a la norma de emisión que favorecieron únicamente a Guacolda se concretaron en 2024, cuando Santander aún ejercía como funcionario público, y era el jefe de la División de Planificación Estratégica y Desarrollo Sostenible del Ministerio de Energía, la unidad responsable del Plan de Descarbonización, la planificación energética de largo plazo y las políticas de emisiones del sector.
La norma hecha a la medida de Guacolda le dio un beneficio doble: aumentó el límite de emisiones permitidas de óxido de nitrógeno (NOX) de 200 a 350 y estiró el límite de tiempo para que siguieran funcionando con esas reglas, de 2035 a 2040.
Al menos uno de esos cambios tiene la huella de Alex Santander.
Durante la realización del Comité Operativo Ampliado realizado el 21 de noviembre de 2024, convocado por el Ministerio del Medio Ambiente y al que estuvieron invitados las empresas y las ONGs que participaban en la discusión de la norma, se entregó una explicación para la ampliación del límite de emisión para el NOX, según consta en el expediente público que recoge la tramitación de la norma.
Quien entregó los argumentos fue Emmanuel Mesías, funcionario de la División de Calidad del Aire del ministerio. “En el anteproyecto de la norma habíamos propuesto una reducción de los límites de emisión, pero durante el proceso de consulta ciudadana y considerando la transformación tecnológica necesaria para una transición socioecológica justa, recibimos muchas observaciones relacionadas con el posible impacto laboral en las regiones donde se encuentran estas centrales de carbón. Por ello, el diseño actual de la norma busca incentivar la reconversión tecnológica, en lugar de forzar cierres”, indicó Mesías, según recoge el acta de esa reunión. Entre las 49 personas presentes estaban cuatro de Guacolda y una de Generadoras de Chile.
Mesías explicó el cambio en la normativa propuesta después de que Sara Larraín, directora de la ong Chile Sustentable y una figura respetada del sector ambiental, puso sobre la mesa que la única beneficiada con el cambio normativo sería Guacolda. “Acá se ve demasiado traje a la medida para una sola tecnología, que es el co-firing carbón-amoníaco, y un solo actor que tiene esa propuesta. Entonces, realmente se ve pésimo, se ve mal, es excesivo. Es excesivo prácticamente quedar en las mismas circunstancias que están hoy día, entre 500 y 350 es más o menos lo mismo”, indicó Larraín.
El artículo transitorio que benefició directamente a Guacolda, por ser el único proyecto que propone reconvertirse utilizando carbón y amoniaco verde, se agregó en el articulado definitivo de la norma a fines de 2024. Hasta antes de esa fecha, el límite de emisiones se había establecido en 200 mg/Nm3, como cuenta esta otra investigación de Climate Tracker América Latina en el proyecto Las Ruinas del Carbón.
Hubo un nuevo cambio a la norma, y en el expediente electrónico de tramitación quedó registrada la firma de Alex Santander tras esa modificación. El 14 de agosto de 2024 Santander, en su cargo de jefe de la Unidad de Planificación Estratégica del Ministerio de Energía, envió una carta a su par de Calidad del Aire, Cristian Tolvett, en el Ministerio de Medio Ambiente, solicitando cambios al articulado de la nueva norma de emisión. Entre los cambios, planteó que se debía ampliar el plazo para las termoeléctricas a carbón que informaran su reconversión, a las que se les permitiría un límite de 350 mg/Nm3 de NOx (óxido de nitrógeno), desde el 31 de diciembre de 2035 al 31 de diciembre de 2040. Los argumentos de Santander aluden a los empleos ofrecidos por la industria y a la necesidad de contar con energía segura para el abastecimiento del país (vea aquí la carta). Luego de esa misiva, la norma incorporó la modificación solicitada.
“Esta medida se encuentra en línea con el Plan de Descarbonización del Ministerio de Energía, que pronto se expondrá a Consulta Pública, y con el consecuente proceso de Transición Energética que está viviendo nuestro país; Plan que entregará las señales adecuadas para fomentar reconversión de unidades a carbón hacia combustibles de bajas emisiones”, argumentó Santander en la misiva.
Esta alianza periodística preguntó a Santander, en el cuestionario enviado el 30 de abril y de nuevo el 7 de mayo, qué papel jugó la gremial en la discusión de la norma de emisiones, si intervino en el artículo 4 transitorio, si esa norma beneficiaba a Guacolda y si informó de posibles conflictos de interés al salir del Ministerio. No respondió.
Generadoras de Chile indicó que “los criterios sobre reconversión de centrales termoeléctricas e incentivos asociados” fueron “aprobados e impulsados” por “las autoridades competentes”.
Buscamos a Marco Arróspide, gerente de Guacolda Energía, desde el 30 de abril para preguntarle si la empresa se reunión alguna vez con Alex Santander mientras era jefe de división en el Ministerio de Energía, si cuando él se pasó a trabajar a la gremial donde Guacolda es asociada la empresa advirtió que podría haber un conflicto de interés y si desde Generadoras de Chile Santander ha hecho algún lobby por Guacolda. La empresa confirmó la recepción del cuestionario de seis preguntas pero no las respondió. (Ver el cuestionario acá).
Sin norma para evitar los conflictos de interés
El salto de Alex Santander desde una jefatura del Ministerio de Energía hacia una gerencia de la gremial Generadoras de Chile fue posible por un viejo problema: en Chile prácticamente no existe norma que limite los traspasos laborales entre reguladores y regulados. Desde 2015, cuando estallaron sendos casos de corrupción público/privada que indignaron a los chilenos, los distintos gobiernos han manifestado preocupación y señalado intenciones de regular el salto de funcionarios públicos al sector privado. La ley que podría fijar límites y evitar los conflictos de interés actualmente duerme en el Congreso.
La única norma vigente es la que aparece en un inciso de la Ley 18.575, que fija las bases de la administración del Estado. En su artículo 56, indica que “son incompatibles las actividades de las ex autoridades o ex funcionarios de una institución fiscalizadora que impliquen una relación laboral con entidades del sector privado sujetas a la fiscalización de ese organismo” y que “esta incompatibilidad se mantendrá hasta seis meses después de haber expirado en funciones». Pero esa norma solo aplica para organismos estrictamente reguladores, como algunas superintendencias o el Servicio de Impuestos Internos. No aplica para los ministerios, donde se trazan las políticas públicas y se redactan muchas de las normas que establecen esa regulación del Estado.
Esa misma norma en la práctica queda sin efecto cuando un funcionario público de un organismo regulador se va a trabajar con los regulados, porque la ley no estableció sanciones claras, ni tampoco designó alguna institución para fiscalizar. La Contraloría General de la República se declaró incompetente en 2017, porque solo puede revisar las actuaciones de funcionarios públicos y, cuando éstos se van a trabajar al sector privado, dejan de serlo.
Alberto Precht, exdirector ejecutivo de Chile Transparente y hasta 2024 miembro del directorio de Transparencia Internacional, dice que “claramente en este caso se establece una situación que queda en un área extremadamente gris. Esto debiese ser regulado con acuciosidad por el derecho chileno, cosa que hasta el momento no ha ocurrido”.
“Lamentablemente en Chile, a pesar de los sucesivos intentos en los últimos gobiernos de regular lo que se denomina revolving door o puerta giratoria, estas regulaciones han sido trabadas en el Congreso, no han avanzado, y no tenemos una regulación sistemática que pueda preveer este tipo de conflictos futuros de interés”, advierte Precht, uno de los mayores expertos en transparencia en el país. “Se debe compatibilizar la libertad de trabajo, es evidente que si una persona es especialista en un área, una vez que deje de trabajar en el gobierno, debiese poder trabajar en esa misma área, pero en las legislaciones más avanzadas se establece, al menos, un periodo de congelamiento, el que permite que el conflicto de interés cese”. Según Precht, esas normas establecen límites claros a la información privilegiada que se puede, o no usar, y también se establecen sanciones.
Nada de eso existe hoy en Chile.
En junio de 2015, el gobierno de la entonces Presidenta Michelle Bachelet presentó una batería de proyectos de ley para combatir la corrupción. Entre ellos había uno que buscaba prevenir y sancionar los conflictos de interés. A medida que pasó el tiempo y se redujo el impacto de los escándalos que motivaron la ofensiva (casos sobre financiamiento ilegal de la política y tráfico de influencias), el proyecto dejó de discutirse en el Senado.
Recién ocho años después, en medio de una nueva oleada de escándalos de corrupción protagonizados por dirigentes políticos, el tema volvió a la agenda. A fines de 2023, el gobierno de Gabriel Boric realizó nuevos anuncios en temas de probidad, entre los que estaba un proyecto de ley que previniera los conflictos de interés, incluyendo “nuevas inhabilidades post-empleo que regulen el tránsito del mundo privado al público y viceversa”.
El proyecto fue presentado al Congreso en mayo de 2024. A hoy, el único movimiento que registra su tramitación es la solicitud de un informe a la Corte Suprema. Desde julio de ese año la iniciativa duerme en el Senado.
Por ello, no hay un impedimento legal para que Alex Santander no solo pasara a trabajar con la gremial de las generadoras de energía, sino que también se transformara en un lobista de esas empresas, incluso ante funcionarios con quienes había compartido tareas en el servicio público hasta siete meses atrás.
Sin embargo, desde el Ministerio de Energía se ordenó el inicio de un sumario para investigar su salida. Esa indagatoria sigue vigente, según una respuesta enviada vía Ley de Transparencia para este reportaje (ver aquí). Esta alianza periodística solicitó acceso al expediente pero fue negado. “El procedimiento disciplinario contra el sr. Alex Santander Guerra, ex funcionario del Ministerio de Energía, se encuentra actualmente en trámite, no habiendo sido afinado ni existiendo resolución terminal que ponga término al mismo”, respondió el Ministerio.
En todo caso la nueva norma de emisiones, en la que Santander ejerció un rol clave, aún no se hace efectiva. En su primer día, el gobierno entrante del Presidente José Antonio Kast retiró la norma del control de la Contraloría General de la República, justificando la medida como parte de una auditoría exhaustiva de normas ambientales pasadas por la administración anterior. Consultadas fuentes de gobierno el 13 de mayo, indicaron que la norma no ha sido reingresada. Eso significa que Guacolda hoy opera con límites aún más laxos de contaminación de los que traía la norma hecha a su medida, lo que afecta directamente a la salud de la población en Huasco.
Entre tanto, uno de los funcionarios que esbozó la norma que podría servirle para seguir operando más allá de 2040, pudo dar el salto a trabajar en la gremial que agrupa a las generadoras energéticas donde Guacolda tiene asiento sin que eso se considerara un potencial conflicto de interés.
Las Ruinas del Carbón es un proyecto liderado por el Centro Latinoamericano de Investigación Periodística (CLIP) en alianza con Agencia Ocote (Guatemala), Baudó Agencia Pública (Colombia), Concolón (Panamá), Contracorriente (Honduras), La Nación (Argentina), Matinal (Brasil), N+ Focus (México), Raíz Climática (República Dominicana), Reportea (Chile), Climate Tracker América Latina y Mongabay Latam sobre la salida de la energía a base de carbón en América Latina. Revisión legal: El Veinte.
