Está em apreciação no Senado brasileiro o Projeto de Lei 2.780/2024, que estabelece a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE). O texto foi aprovado pela Câmara dos Deputados no dia 7 de maio de 2026, e é o primeiro marco regulatório específico para o setor, decisivo na transição energética.
Os minerais críticos são recursos estratégicos para a transição energética, por serem indispensáveis à fabricação de equipamentos usados na geração e no armazenamento de energia renovável. Entre eles estão elementos como lítio, níquel, cobre e terras raras (grupo de 17 elementos químicos semelhantes) que são essenciais para baterias, painéis solares, turbinas eólicas, veículos elétricos, equipamentos militares e infraestrutura de inteligência artificial.
O país detém a segunda maior reserva conhecida de terras raras do planeta — 21 milhões de toneladas, cerca de 23% das reservas globais, segundo o Serviço Geológico dos Estados Unidos —, e a legislação vigente tratava esses recursos da mesma forma que outros metais. Até a aprovação do PL, o Brasil operava o setor sob as regras gerais do Código de Mineração (1967), uma legislação antiga que não levava em conta a dimensão estratégica desses minerais.
«Antes havia um certo ‘oba-oba’ no setor, parecia terra de ninguém. As empresas chegavam, iniciavam a extração e já comprometiam o minério com parceiros estrangeiros antes de qualquer regulação mais clara», afirma Daniel Pimenta, professor da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC-MG).
A América Latina concentra parte significativa das reservas globais de minerais críticos, mas especialistas alertam para o risco de a região repetir um modelo histórico baseado apenas na exportação de commodities minerais. Organismos como a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) defendem que a exploração desses recursos seja acompanhada de industrialização, agregação de valor e desenvolvimento de cadeias produtivas ligadas à transição energética, para evitar que a mineração permaneça restrita a uma atividade essencialmente extrativista.
Para David Moreira, diretor de ESG do Instituto Nacional de Terras Raras (INTR), o PL representa um avanço importante porque coloca os minerais críticos e estratégicos na agenda nacional. «A aprovação na Câmara reconhece que não se trata apenas de mineração. Estamos discutindo indústria, tecnologia e soberania. Agora, a lei precisa sair do papel com execução técnica, orçamento, governança e metas».
Diógenes Moura Breda, professor da Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e pesquisador do Transforma Economia/Unicamp, acredita que a aprovação neste momento «é uma resposta ao movimento dos Estados Unidos sobre terras raras – que, por sua vez, reagiu à estratégia da China e ao uso de seu monopólio como instrumento de disputa econômica», contextualiza.
O novo PL não estabelece, porém, a obrigatoriedade de uma estratégia nacional capaz de promover uma construção gradual que transforme a exploração de minerais críticos em desenvolvimento tecnológico e industrialização para o país.
A lei define um sistema de incentivos financeiros e fiscais escalonados de acordo com o grau de industrialização que a empresa realizará no Brasil. Empresas que apenas extraem e exportam o minério bruto teriam acesso restrito aos benefícios; as que processam, refinam ou fabricam componentes em território nacional receberiam tratamento preferencial, com maior aporte de fundos estatais e privados, além de menor taxação.
«Países e mineradoras (australianas, canadenses e estadunidenses) estão investindo na extração no Brasil, mas ninguém foca na industrialização. A preocupação do governo brasileiro parece mais voltada à atração de investimentos do que ao desenvolvimento tecnológico, mas isso [investimento] vai acontecer naturalmente pelo mercado. A questão é: como garantir que o mineral seja beneficiado no país», explica Bruno Milanez, autor de nota técnica do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) sobre PL nº 2.780/2024 e professor da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).
Fundo Clima do PL não garante industrialização
Na avaliação de Milanez, os incentivos à industrialização são insuficientes para construir uma cadeia produtiva robusta no Brasil. «O PL traz vários instrumentos de financiamento para o setor como um todo — acesso ao Fundo Clima, fundo garantidor, debêntures facilitadas, Programa de Parcelamento Incentivado (PPI), entre outros. Ao passo que há apenas um mecanismo específico para industrialização: o fundo de beneficiamento e transformação mineral, que prevê maior crédito fiscal quanto maior for a agregação de valor. Mas o texto não define a proporção. Minha suposição é que a diferença fique em algo entre 10% e 15%. O problema é que a extração já é muito lucrativa, ainda mais com as isenções fiscais de exportação. Então, essa diferença dificilmente será suficiente para atrair investimentos para o downstream (etapa final da cadeia), fazendo o investidor permanecer na extração», detalha.
Breda concorda. «Como o setor já está organizado para exportar, nenhuma mineradora vai trocar uma operação de extração consolidada por uma planta de separação e refino que custa entre 300 e 500 milhões de dólares e tem retorno em 5 a 10 anos, ainda mais quando há mercado comprador imediato para o minério bruto».
Ricardo Assis Gonçalves, pesquisador da Universidade Estadual de Goiás (UFG), observa que é preciso considerar a relação histórica do país com a mineração. «O Brasil é marcado por um modelo de mineração predatório das águas, dos ecossistemas, das paisagens e da saúde dos trabalhadores. Trata-se de uma atividade intensiva no consumo de energia e água, voltada fundamentalmente para a exportação de minerais, aprofundando a condição do país como uma periferia extrativista global, exposta ao imperialismo extrativo ou a uma apropriação ecocolonial da natureza. No caso dos minerais críticos, essa situação se aprofunda, e é nesse contexto que o PL está inserido.»
O Estado brasileiro tem uma estrutura legal que beneficia as exportações de minerais críticos brutos, como detalha Breda: «o setor é isento de impostos que incidem sobre exportação, como o ICMS estadual pela Lei Kandir (que isenta a cobrança de imposto estadual sobre a exportação de produtos primários e semielaborados) e o PIS e Cofins (tributos brasileiros sobre faturamento). Além de receber benefícios de incentivos fiscais relacionados ao Imposto de Renda da Pessoa Jurídica em regiões como Amazônia e Nordeste. Todo esse arcabouço regulatório foi desenhado para favorecer a exportação, e o PL não altera essa lógica – ao contrário, amplia.»
Na análise de Milanez, falta um aparato legal sólido que parta do princípio de uma estrutura focada no desenvolvimento nacional, envolvendo múltiplos departamentos do governo. «O debate no Executivo tem ficado sob responsabilidade do Ministério de Minas e Energia, quando, se fosse de fato sobre industrialização, deveria estar no Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação ou no Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços», aponta.
Os especialistas consultados também apontam que não existem mecanismos concretos de incentivo à industrialização interna, com normas que obriguem o setor a desenvolver a ponta mais avançada da cadeia.
«É preciso uma política tributária realmente progressiva. Um exemplo seria sobretaxar a exportação de minério bruto para subsidiar a industrialização. Costuma-se dizer que isso espantaria investidores, mas, se o minério está aqui, eles terão de vir até aqui. A Vale não vai fechar Carajás por causa de uma sobretaxa de 5% ou 10%. Essa arrecadação poderia ser investida em tecnologia de beneficiamento. O argumento de que o investidor vai embora não se sustenta: o capital já está aplicado e não tem como ser retirado. Outra possibilidade, como fez a Indonésia com o níquel, é simplesmente proibir a exportação in natura: ou beneficia aqui, ou não sai», defende Milanez.
O texto do PL introduz dispositivos de controle sobre a participação estrangeira em ativos minerais classificados como sensíveis, permitindo ao governo acompanhar e eventualmente intervir em reorganizações societárias e acordos internacionais que envolvam essas reservas. Isso seria realizado através da criação do Conselho Nacional para Industrialização de Minerais Críticos e Estratégicos (CIMCE), vinculado à Presidência da República. «Entretanto, não há uma rota clara: se o Conselho bloquear uma aquisição por ofender o interesse nacional, o que acontece depois?», alerta Breda
No lado do mercado pairam as mesmas dúvidas: «esse veto tem que ser afinado no texto do Senado. Faltam definições: como o conselho é formado, como vai atuar, em que ponto, que poder tem? Esse tipo de mecanismo existe na Austrália, no Canadá, nos Estados Unidos. O que a indústria precisa é de previsibilidade», comenta Klaus Petersen, country manager da Viridis Mining and Minerals, mineradora australiana responsável pela exploração do Projeto Colossus, para extração e processamento de terras raras em Poços de Caldas.
Licenciamento acelerado representa risco socioambiental
Há anos o setor produtivo defende medidas que acelerem o licenciamento, alegando que a morosidade burocrática reduz a competitividade do Brasil frente a outros países produtores, como a China, que tem uma estrutura centralizada na decisão estatal e comanda praticamente toda a produção e a cadeia dos minerais críticos.
Porém, a velocidade no licenciamento, sem o correspondente reforço da estrutura de fiscalização, representa um risco. A extração de terras raras pode gerar resíduos tóxicos severos, além de pressionar territórios indígenas, comunidades rurais e áreas de preservação — especialmente nas regiões de Goiás, Minas Gerais, Bahia e na Amazônia, onde estão concentradas as principais reservas.
«As questões socioambientais não são adequadamente tratadas no PL. Existe uma conexão preocupante com a lei do licenciamento ambiental especial, que exige a conclusão do processo em até 12 meses. Na prática, isso reduz as garantias socioambientais», explica Milanez.
O risco é que, na tentativa de agilizar o processo, haja mais precarização. O texto aprovado não deixa suficientemente claro como tornar o processo mais ágil garantindo a segurança ambiental. Gonçalves também observa que há uma linguagem aberta no texto da lei, construída de forma a beneficiar as mineradoras. «Pode ser considerado o PL das mineradoras, pois mantém os privilégios históricos dessas corporações no Brasil. Não há contrapartidas reais aos territórios, não há participação popular, não há mecanismos robustos de controle do destino dos minerais», aponta.
Há uma incoerência entre a rapidez do licenciamento ambiental para os minerais críticos e o histórico da mineração no Brasil, como aponta Breda. «O PL prevê sua aceleração num país que foi palco de dois dos maiores crimes ambientais da mineração no mundo: Mariana [rompimento da barragem de rejeitos da mineradora Samarco, controlada pela Vale e pela BHP Billiton] e Brumadinho [rompimento de barragem de rejeitos da Vale]. A resposta deveria ser o reforço dos controles, não sua flexibilização».
Para Gonçalves, as regiões e as pessoas afetadas pelos empreendimentos não foram devidamente ouvidas. «Não houve um processo transparente e democrático diante de uma conjuntura que fomenta a expansão do setor extrativo e que aprofunda as ameaças aos territórios, à sociobiodiversidade e aos sistemas biogeográficos brasileiros como a Amazônia e o Cerrado. O projeto fala em transformação mineral nacional, mas sem discutir os impactos e as ameaças ambientais que essa etapa da cadeia produtiva pode provocar.»
Outro problema apontado é que os municípios e comunidades afetados não têm o devido retorno financeiro, como relata Pimenta. «A história das cidades mineradoras de Minas Gerais revela um padrão preocupante: a empresa chega, injeta muito dinheiro, cria uma dependência econômica local e, quando vai embora, deixa o passivo ambiental e uma população sem alternativas. Congonhas é um exemplo doloroso disso. O PIB cresce, a arrecadação aumenta, mas os ganhos para a qualidade de vida da população permanecem muito baixos.»
Soberania, geopolítica e interesses internacionais
No dia seguinte à votação, o tema esteve em pauta no encontro entre o presidente do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, e o presidente dos Estados Unidos, Donald Trump, na Casa Branca, em Washington, nos Estados Unidos.
Na avaliação de Gonçalves, «O governo queria demonstrar ao presidente norte-americano que o Brasil está avançando na construção de uma política nacional de minerais críticos. A aprovação esteve conectada a uma movimentação política do governo brasileiro frente às negociações com os Estados Unidos».
Existe uma disputa geopolítica entre Estados Unidos e China ligada ao setor, e o Brasil é um ator-chave neste contexto.
Petersen afirma que o mercado sente a pressão da instabilidade geopolítica. «Não negociamos com a China por uma questão estratégica, pois ela tende a ser a única cliente, e a ideia é ter mais compradores e maior segurança para investidores. Os Estados Unidos não negociariam conosco se estivéssemos alinhados exclusivamente aos chineses, e a Europa também imporia restrições”, observa. “Uma relação exclusiva não atenderia às nossas expectativas de crescimento, ampliação de mercado e atração de tecnologia.»
A tensão geopolítica em torno do tema se justifica porque, embora os minerais críticos sejam essenciais para a transição energética – e sejam frequentemente mencionados em discursos de mineradoras como um ativo da economia verde – eles também são usados como matéria-prima pela indústria bélica e para produtos para a indústria de tecnologia, como chips e infraestrutura de inteligência artificial.
Neste sentido, Milanez avalia que os interesses dos países são bastante coincidentes. «Antes, o modelo era exportar tudo para a China; agora, é exportar tudo para os Estados Unidos. Do ponto de vista de soberania e de decisão estratégica, qual a diferença? Existe um antiamericanismo mais do que uma crítica de conteúdo. É verdade que isso provavelmente alimentará a indústria armamentista dos EUA, mas também nunca houve garantia de que, antes, as terras raras extraídas não abastecessem a indústria bélica chinesa», explica Milanez.
Para ele, o Brasil deveria aproveitar suas reservas e negociar com diversos países, formando parceiros comerciais e tecnológicos. «O Japão tem alguma capacidade de industrialização; os EUA e a Europa estão correndo atrás. Mas quem domina o setor é a China. E vejo muito pouco diálogo com os chineses. Isso poderia, inclusive, abrir espaço para parcerias de transferência de tecnologia em troca de acesso aos minerais brasileiros. Mas, até agora, não vi nada nessa direção», complementa.
Breda destaca a importância estratégica dos minerais críticos para o Estado brasileiro. «O controle estatal tem outra dimensão essencial, pois permite usar os minerais como ativo de negociação geopolítica. A China demonstrou isso de forma eloquente ao suspender exportações de terras raras para os EUA durante a guerra tarifária, pressionando Washington a recuar.»
O professor afirma que a corrida pelos minerais críticos não está sendo organizada por critérios de redução do aquecimento global, “mas pela competição entre China e Estados Unidos pelo domínio das cadeias críticas ligadas a tecnologias de defesa, inteligência artificial e data centers”.
Lei libera recursos do Fundo Clima para mineração sem garantir rastreabilidade da cadeia
A destinação de recursos do Fundo Clima é outro ponto controverso da lei. Sem regras claras, os recursos podem acabar financiando cadeias ligadas à indústria bélica ou à infraestrutura digital, sem qualquer vínculo com descarbonização.
Segundo Pimenta: «estima-se que cerca de 60% da mineração de terras raras no mundo seja destinada à indústria armamentista (drones, satélites de precisão e armas supersônicas). Fala-se em fundo clima e transição energética, mas, no fim, o material abastece a indústria bélica.»
«No caso específico do PL, recursos do Fundo Clima – voltado à transição energética – podem ser usados para qualquer finalidade, inclusive extração. O fundo já investiu na [mineradora] Sigma Lithium, apesar do histórico de impactos socioambientais e conflitos com povos indígenas associados à empresa. Como o minério segue para a China sem um sistema de rastreabilidade, não há garantia de que será usado em carros elétricos — pode virar bateria para drones, data centers ou até material bélico. O recurso não reduz as emissões do Brasil e ainda financia uma atividade cujo destino final é desconhecido», explica Milanez.
«O BNDES lançou um edital para processamento e industrialização de minerais críticos com orçamento de R$ 5 bilhões, o que, dividido entre 56 projetos, dá cerca de R$ 90 milhões por projeto. Ao mesmo tempo, o BNDES tem a Plataforma Brasil de Investimentos Climáticos e para a Transformação Ecológica (BIP), instrumento de atração de fundos de investimento, com o objetivo de captar US$ 1 bilhão apenas para a Serra Verde, um projeto extrativo. Isso mostra que existe um discurso, mas os recursos continuam indo para onde sempre foram», alerta Milanez.
Segundo ele, «a força da extração drena os recursos, pois os atores já conhecem esse modelo e, como grande parte do financiamento é reembolsável, o dinheiro tende a ir para onde o risco é menor. Não é um PL desenhado para a industrialização, mas voltado à extração, ainda que formalmente inclua toda a cadeia.»
O texto ainda passará pelo Senado, onde emendas são esperadas. O resultado final do texto da lei – e sua implementação – dirá se o Brasil estabeleceu um marco legal capaz de aproveitar a corrida global por minerais críticos, potencializando a riqueza do subsolo nacional para gerar investimento, indústria e tecnologia, ou se repetirá, com nova roupagem, o modelo extrativista que já conhece.
